中国多数高校未制定章程 无章运行影响办学自主性

　　由教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称“《办法》”)从2012年1月1日起正式施行，对推动高等教育体制改革、建设现代大学制度具有里程碑意义。《办法》规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”，打个形象的比喻，章程就是学校校内的“宪章”。

　　2012，大学进入“立宪”时代，让我们共同关注！

　　1.

　　政府：吹响“立宪”冲锋号

　　“对国家而言，大学章程是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁和纽带；对社会而言，大学章程是社会实现高校培养的人才满足社会市场需求的监督窗口；对高校自身而言，大学章程是实现高校依法治校和民主管理的根本保证。”有专家如此评价大学章程。

　　其实，依据早在1995年就颁布施行的教育法，制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利。此后，高等教育法专门规定了高校章程的内容。2010年，教育规划纲要在完善中国特色现代大学制度一节，提出要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。

　　然而，由于条文过于笼统，缺乏明确具体的要求和强制约束力，“两法一规”也未能推进大学章程建设步伐。时至今日，我国只有吉林大学、中国政法大学、上海交通大学等少数高校拥有本校章程，大部分公办高校还没有章程这个“立校之本”，包括北大、清华等名校在内的诸多高校至今“无章运行”。在不多见的大学章程中，也还不同程度存在内容不科学、制定程序不合法及未得到很好实施等问题。在高校改革发展中，大学章程缺失成为亟待解决的突出问题。

　　有鉴于此，教育部于2011年7月12日审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》，并决定自2012年1月1日起施行，正式吹响了高校“立宪”的冲锋号。

　　《办法》对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范，具有很强的可操作性。高校章程的重要地位和作用也在《办法》中确定下来，强调章程具有规范和统领校内管理制度的功能，高校应以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。

　　《办法》对章程的核准权做了下放，即地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。《办法》同时规定，章程核准要经过章程核准委员会的审核，这是新的制度创设，目的就在于进一步提高章程的效力与权威，保障章程的稳定性。

　　“高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。”教育部政策法规司司长孙霄兵说。

　　2.

　　高校：千呼万唤盼“立宪”

　　推进高校“依法自主办学”是《办法》特别强调的内容，通过“立宪”规范政府与高校关系，获得自主办学权，更是高等学校的共同期盼。

　　“章程乃大学之‘宪法’，演绎着校内行政权力与学术权力的博弈，折射着高校与政府、社会、师生的良性秩序和谐。”北京大学法学院教授湛中乐说：“管办要分离、政事也要分离。缺失章程，大学依法自主办学权就无法真正落实。”

　　武汉大学李成撰文，对“无章运行”下政府与高校的错位关系提出一针见血的批评：“政府包揽高校的资源，剥脱高校作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权，使高校失去法人所应有的独立性。政府过多依赖行政命令手段、‘千校一面’管理高校，教育管理官僚化、数量化、功利化等风气严重。”

　　可喜的是，《办法》针对高校的关切作出了积极回应，明确了主管部门和高校的关系，规定“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”并对开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，制订招生方案，招聘、管理和使用人才等事项，明确其基本规则、决策程序与监督机制，健全学校办学自主权的行使与监督。

　　《办法》还健全了章程的执行与监督机制，规定学校内部要设立依据章程的内部制度、文件审查机制，落实章程在学校管理中的核心地位；明确主管部门应当认可高校在章程中做出的自主规定，对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督，对高等学校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当予以纠正。

　　《办法》规定，章程要包含现代大学制度的内涵与要求，要将决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度要件与要求纳入其中，明确高校内部各种权力的运行规则，要体现以人为本的办学理念，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护。

　　“章程制定要遵循自主的原则，即章程要着力完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色”，孙霄兵强调：“学校的起草组织要具有广泛的代表性，起草章程要遵循民主、科学、公开的原则，采取开门立法的方式，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。”孙霄兵介绍，《办法》充分吸取了有关高校的实践经验，规定章程草案由教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定，审定后由法定代表人签发的机制，以保证章程草案在学校内部得到充分讨论，反映各方面意见。

　　江汉大学的邓传德、储著斌认为：教育利益调整是高校章程的价值选择，教育权力配置是高校章程的核心内容，政府角色定位是高校章程的关键所在。

　　赣南师范学院刘善权认为，在制定章程过程中，也要防止高校滥用权力，必须将其纳入国家监督之下，运行在法律框架内。国家对于高校校规的监督包括立法监督、行政监督、司法监督。

　　兰州大学祁娟认为：大学章程要渗透学术自由、教授治学的精神，充分彰显以人为本的价值观，各高校章程还应有自己的风格和特色。

　　3.

　　社会：用“立宪”助推“一流”

　　建设一流大学，是很多高校的目标和追求。说到一流大学，大多数人会想到一流校长、一流大师、一流学生、一流学科……有专家指出，不容忽视的还有一点，世界一流大学都有自己的章程，并且其章程具有高度权威性和严肃性。

　　在国际上，“立宪”推进高校制度现代化已成为共识。“英国的大学章程对政府与大学的关系，大学的责任、权利和义务都有明确的规定，这对规范办学行为有重要作用。”牛津大学原校长卢卡斯曾在中外大学校长论坛上介绍。以剑桥大学为例，虽然是个组织松散的学院联合体，各学院实行高度自治，但每个学院都遵守统一的剑桥大学章程，该章程由大学的立法机构起草通过，并且每年进行修订。

　　越来越多的高校认识到，只有通过制定学校章程，将学校校长的权利与义务、学校举办者与学校之间的设置及职能分工、学校重大事务的决策程序、群众参与管理的具体形式和途径等重大事项加以规定，才能确保学校管理的民主化和科学化。

　　完善中国特色现代大学制度，是加强高校章程建设的最终目的。《办法》指出，高校制定章程要遵循改革的原则。“制定章程不应成为学校现有制度规范的集合和汇编，或者现有体制的重复描述，而是要成为高校系统改革的一部分，使高校管理体制改革与章程建设相互促进，以改革为制定章程提供动力与内容，以章程建设作为改革的切入点和系统集成的载体。”孙霄兵说。

　　“将章程与校规等混为一谈，认为‘无章程也可实现依法治校’显然是片面的、欠缺理性的观点。”湛中乐认为，章程诠释了现代大学制度建设和发展的核心问题，体现出大学自身的定位。对于我国任何一个有志于建成世界一流大学的高校来说，都应当建立大学章程，从而根据各大学的发展历史和文化底蕴，明确办学理念，突出办学特色，创造良好的学术氛围。

　　2012年，我国将推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，用“立宪”助推一流大学建设，是社会各界的共同期盼！本报记者 张 烁