日本版国安会6年前酝酿 权力向首相集中

　　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权。)

　　这个由安倍政府提案的日本版国安会效仿美国，旨在打破各部门的垂直分割，由首相主导危机管理、外交、安全等政策，应对朝鲜紧急情况、钓鱼岛等问题，以及其他相关危机情况。

　　11月26日上午，安倍在他刚刚推动成立的众议院“国家安全保障会议特别委员会”(以下简称“国安会特委会”)上就“强化对泄露机密公务员的惩罚”的《特定秘密保护法案》政府提案，亲自接受质询答辩。

　　年过59岁的安倍一脸严肃，额头上布满深深的皱纹。

　　经过一上午的紧张质询、答辩、讨论，该法案获得联合执政的自民党、公明党，以及日本维新会、众人之党等4个在野党的多数赞成票，而日本维新会等少数议员为了表示反对，则当即离开会场。

　　这被看做是第二天“国家安全保障会议”(以下简称国安会)能否在参议院获得最终通过的“预演”。

　　而讨论过程中所传达出的信息广受关注——11月26日上午的一幕，显示出安倍对“国安会特委会”的强硬领导；媒体也几乎同步将安倍在“国安会特委会”质询答辩中的表现解读为“强令”。

　　这个10月17日刚刚成立的“国安会特委会”，负责审议国家外交、安全等相关法案和事宜，特别为创建“国安会”进行筹备。

　　一切都在预料之中。11月27日，日本参议院以213票赞成、18票反对的压倒性优势通过了“国家安全保障会议设置法”。

　　“从结果来看，执政的自民党、公明党，甚至在野的民主党、大家党，以及日本维新会，全部对该法案投了赞成票；反对的只有日本共产党等几个边缘党派。”亚太和平论坛主席拉夫·库索对《中国新闻周刊》分析。

　　库索认为，与6年前安倍第一任首相期间相比，东亚的地缘政治环境已经发生了变化，这就成为日本提高制定国家安全决策能力的动因。

　　日本版国安会6年前酝酿

　　这个由安倍政府提案的日本版国安会效仿美国，旨在打破各部门的垂直分割，由首相主导危机管理、外交、安全等政策，应对朝鲜紧急情况、钓鱼岛等问题，以及其他相关危机情况。

　　日本当前主要问题是，政策制定并不是出自“安全保障会议”，而是由内阁开会来讨论决定。

　　日本宪法第66章第3条规定，“内阁，享有首席执政权，对议会提案集中负责”。因此，内阁享有作为政府最高行政机构，拥有最终决策权，而首相的决策权是受到限制的。

　　长期以来，由日本前首相中曾根康弘在1980年代设立的“安全保障会议”，即使是在紧急情况下，也一直掌握着国防安全的优先决策权。这就意味着，绝大多数情况下，日本内阁必须在“安全保障会议”开完会之后，才能作出正式批准。

　　在美国等总统制国家，国安会由总统直接领导。虽然其下属的安全顾问成员在国安会内，几乎都没有任何决策权，但是这些国家由于是总统制国家，总统拥有最终决策权，其领导的国安会也就相当于拥有了制定国防和安全决策，以及处理危机情况的权力。即便在英国这样的议会制国家，也拥有类似机构，使得首相能够在一个很小范围的委员会会议中，就国家的危机情况作出决策，而不必多召开一次全体内阁会议。

　　在2007年4月，时任首相安倍向众议院提交了关于建立日本版国安会的提案。

　　同年9月，安倍因政治献金问题辞职，当时的日本政坛普遍认为，这样的外交与国防决策机构会给本来相对平静的东亚环境带来波澜。继任的福田康夫及其内阁，在2008年1月撤销了该提案。

　　2012年底，在第二次就任首相的新闻发布会上，安倍重新提出国安会计划。并公开表示，他“计划在首相府内设国安会，亲自掌控国防与外交”，成为“总统式”的日本领导人。

　　“这是因为，安倍首相第二次上任时，东亚安全形势已然发生了很大变化，朝鲜局势巨变，以及日本与周边国家的领土争端在数年间持续保持高温，国内政治家和民众对此都保持高度关照。” 曾在2007年参加过安倍第一次国安会筹备会议的东京大学教授北岗伸一对《中国新闻周刊》分析说。

　　2013年2月，安倍请来国防、安全领域的官员和专家，召开首次国安会筹备会议。会议一开始，安倍就陈述了他的想法：日本需要建立一个有能力灵活应对各种外交和安全状况的、强有力的政治领导体制，而这就需要有一个常规性的、运作灵活性的战略讨论机构——国安会。

　　经过6次这样的专家会议讨论，安倍政府起草了关于在内阁官方(指内阁秘书处，下同)筹备建立国安会的草案，并于2013年7月由政府提交众议院审议。

　　草案提出，日本准备在内阁官方设立国安会，常设由首相、官房长官、外相和防卫相组成的“4人会议”，决定外交及安保基本方针。同时，将在内阁官房新设“国家安全保障局”作为国安会的秘书处，负责各部门间的协调及政策起草工作。政府将力争在2013年底启动国安会。

　　权力向首相集中

　　“当代几乎所有的国际问题，都不可能通过单独一个部门就得到解决。日本海上自卫队的(潜在)敌人，会(给日本)带来军事和外交方面的挑战，甚至连常见的贸易争端，都可能给国家安全带来影响。因此，(安倍政府认为，)一个运作良好的国安会，能够帮助决策者将多方来源的信息汇聚到一起，进行更有效的分析。”库索说。

　　北岗伸一认为，日本国安会具体的运作机制和日常议程标准，尚有待参议院通过后的进一步制定。“设立国安会目的，无疑是在以下几个方面加强效率和效益：部门间沟通，政府内部合作，信息收集和分析，决策制定，计划执行。”

　　几位受访对象都表示，日本以往因信息收集的低效率，造成不少损失。

　　日本并不缺乏情报机构。日本内阁就一直设有“内阁情报调查室”，被称为是日本版“CIA”。这个设在内阁府6楼的机构下辖170人左右，由日本警察厅主导。但是，由于其主要负责收集国内情报，常常在涉外情报任务中，与防卫省、外务省的情报部门发生摩擦。

　　2013年1月，30多名外国工人在阿尔及利亚的沙漠油气厂遇害，其中包括10名日本平民。“人质危机前后长达4天，但日本政府拼尽了全力，就是难以获得准确的信息。”

　　“决策中心化”是保证信息有效聚集和分析的手段。这次提案建立的国安会，是原来“安全保障会议”的“瘦身版”。“4大臣会议”将会议成员缩小，而不再包括原来的财长等部门长官。首相将只需要听取官房长官，外相及防卫相的汇报，并由4人会议快速做出决策。这依赖内阁各部门日常的有效合作，而如何合作，目前关于设立国安会的提案中尚没有详细说明。

　　前面提到的《特定秘密保护法案》，预计也将于本届国会结束前获得通过。届时，两个法案一旦绑定，国安会制定的政策也将属于“特定秘密”。这意味着国民丧失知情权，同时国会也不能进行审议。

　　根据安倍提交的草案，“4大臣会议”预计两周召开一次。除此之外，为应对紧急事态，首相还可以指定另外一些大臣，组成“紧急事态大臣会和机制”。

　　另外，国安会的常设机构“国家安全保障局”，将由来自外务省、防卫省和警察部门的60人组成，这也是模仿美国国安会的200名国家安全顾问团所设立。

　　库索认为，国安会的功能会越来越被日本朝野看好，顾问团的人数也可能增加。

　　“国家安全保障局”局长人选已定

　　安倍第二次执政，提出“积极和平主义”的外交理念，内容包括：修改日本和平宪法，修改内阁关于集体自卫权的解释，试图把日本自卫队派出去参加武力行动，以使日本成为一个“正常国家”。

　　长期关注日本国安会议题的日本学者俊弥高桥，近日撰文质疑：“新提案没有描述国家安全顾问以及官房长官的具体职责，而且各职位间的权力分配也没说清楚。”

　　根据安倍提案，“国家安全保障局”的60人国家安全顾问中，可能会负责包括“宏观”“战略”“情报”“中国及朝鲜”“同盟国及友好国”“中东等其他”六大部门。

　　俊弥高桥认为，这些新的部门及负责人，直接为“4大臣会议”的最终决策做出直接咨询建议，人选和权限都需要界定清楚。因为根据安倍提案，国安会可以让首相“将政府的多个行政部门排除在外，推行一元外交。”

　　在《操纵世界的手——美国国家安全委员会内幕》一书中，前白宫幕僚戴维·罗特科普夫曾这样描述围绕美国国安会工作的成员们同总统的关系：“除了……幕僚队伍……还有一个更大的国家安全机制。这支非正式的临时机构成分很复杂，……是总统身边的核心圈子，除了颇受青睐的总司令，其中许多人都没有正式官职。……这支队伍的成员不断变化，很难准确列出名单，但他们的意义却十分重大。”

　　“总之，最终责任和权力取决于国家领导人。”库索认为，“国安会的主要决策者，包括主要的顾问和执行者，都需要懂得地理和政治等的综合型专家。”

　　11月11日，安倍任命日本前外务事务次官、内阁顾问谷内正太郎为国安会执行机构兼秘书处“国家安全保障局”局长。

　　“谷内正太郎是一个理想的候选人。安倍信任他。他有很好的协调能力，在日本国内没有意识形态立场。”库索分析。

　　谷内正太郎一直给予安倍晋三外交方面的建议，深受安倍信任，被外界看作是安倍的重要智囊。 (记者/ 张君荣)