“老好人”拜登如何修复美国？

　　中国新闻周刊记者/曹然 徐方清

　　发于2020.11.16总第972期《中国新闻周刊》

　　2020年美国大选的选举日已经过去一周，但大选的僵持局面依然没有打破，这让艾米丽·墨菲仍在犹豫是否向当选总统拜登交出联邦政府的“钥匙”。2017年，墨菲被现任总统特朗普提名为联邦独立机构总务管理局(GSA)负责人。依照总统过渡法案的规定，该局全权负责总统选举到新总统就职期间的过渡事宜。

　　截至美国当地时间11月10日凌晨，特朗普仍未宣布败选。三天前，美国主流媒体宣布民主党总统候选人拜登赢下宾夕法尼亚州和内华达州，至少获得290张选举人票，超出当选总统所需的270票门槛。11月7日晚些时候，拜登发布胜选宣言，强调“当选举结束，是时候把愤怒和激烈话语留在过去，让我们作为一个国家团结起来”。

　　不过，特朗普依然强调自己“赢得了大选，赢了很多！”在竞选网站上，他呼吁支持者为了“在民主党的欺诈面前捍卫选举”而为自己捐款。

　　与特朗普“继续战斗”的声明不同，拜登呼吁“是时候修复美国了”。作为华盛顿第四资深的联邦参议员、2008年到2016年奥巴马时期的美国副总统，78岁的拜登所要接手的将是他自1972年首次当选参议员以来最复杂的一场困局。

　　疫情与经济不是“二选一”

　　在美国生活超过30年的佛罗里达华人许人良并不认为拜登是接替特朗普的理想人选。他向《中国新闻周刊》坦言，如果不是因为新冠疫情的蔓延和特朗普在应对疫情上的糟糕表现，“我可能会投特朗普”，尽管四年前他支持的是民主党的总统候选人希拉里。

　　《华盛顿邮报》报道称，美国新冠肺炎累计确诊病例从900万上升至1000万，仅用了10天时间，日均新增确诊病例超过10万例。美国一些公共卫生专家发出警告，美国正进入新冠疫情暴发以来“最严重的阶段”。另一方面，虽然辉瑞制药的新冠疫苗三期实验有效率超过90%是个“积极的消息”，但其年内投产和上市量均有限，等到疫苗能实现全民接种至少是2021年第二季度末。

　　许人良并不对拜登能很快抑制疫情抱有很大指望，只希望“疫情不会进一步恶化”。11月5日，拜登和当选副总统哈里斯已经开始听取关于新冠防疫政策和经济复苏的简报。四天后，拜登公布了13人组成的新冠疫情工作组名单。如何能缓解疫情并重振经济，是拜登在执政后要首先向选民交出的一份答卷。

　　以宾州大学医学教授齐克·伊曼纽尔为首的拜登团队国家健康委员会的顾问们曾在今年4月发布一项联合声明，透露了拜登防疫政策的基本逻辑：疫情与经济不是“二选一”。“在公共卫生和经济之间谈论选择是错误的。如果我们不能战胜病毒，我们将永远无法恢复全部的经济实力。”伊曼纽尔等写道。

　　目前，特朗普政府和民主党控制的众议院在纾困法案上的分歧重点不是资金数额，而是资金流向。共和党人希望资助航空业等重点行业，拜登则指责这是“奖励财富而非工作、奖励企业而非工薪家庭”。

　　拜登试图通过一场全民福利运动缓解当前的危机。他计划向地方政府注资以保证公卫人员、教育工作者和其他必要工作人员不被解雇，并大规模招募失业人群“帮助抗击疫情”；修订破产法，给予破产者和中小企业东山再起的机会；扩大失业保险和公共医疗保险，通过《薪资公平法案》立法明确15美元时薪最低工资标准及带薪休假制度。

　　通过大规模公共建设运动解决失业，有上世纪30年代“罗斯福新政”的影子。对此，拜登暗示道：“每当美国走投无路时，我们都会共同采取行动，通过公共投资和强有力的社会契约，为美国人民齐心协力向前迈进奠定基础。”

　　而扩大公共医疗保险、更新清洁能源经济计划等经济与公共福利政策，则多承袭自奥巴马的第一个任期。一位接近拜登政策团队的人士对《中国新闻周刊》透露，这不仅因为奥巴马首个任期一上来就需要集中力量解决金融危机后的复苏问题，也是因为“奥巴马第一个任期的政策受党内力量牵制较多，比较代表民主党的集体意志，而第二个任期则有很多实现其个人政治抱负的决策”。

　　民主党高层选择拜登，本身就被看作是一场妥协的结果。这位“华盛顿的老白人”被认为在少数族裔选民中缺乏吸引力，但在民主党初选中，能与拜登竞争的激进左翼桑德斯、沃伦等人是更无法让党内高层普遍接受的人选。在后来的选举中，特朗普将拜登与桑德斯捆绑，称“拜登在走社会主义道路”。美国全国广播公司(NBC)认为，这使得拜登丧失了佛罗里达的拉丁裔选民(多为逃离古巴的难民后裔)支持，最终在该州败选。

　　从拜登在胜选后公布的自己上台后的“百日承诺”来看，扩大奥巴马医改范围接近“全民医保”、设立最低工资标准、加强工会力量，确实是桑德斯和沃伦激进路线的延续。最直接的是，拜登称自己“全面采纳沃伦参议员的建议修改破产制度”，以更宽松的方案让更多破产者得到用以保全住房和子女抚养的费用，另一方面则严控富人和大型企业滥用破产制度为资本牟利。

　　多家媒体透露的消息显示，拜登还将考虑提名沃伦为财政部长或司法部长，提名桑德斯为劳工部长。此外，拜登内阁“将更多提名中间派而非自由派”。对民主党左翼而言，这已经是他们能争取到的最好结果。桑德斯曾在退出2020年党内初选时坦言，拜登是唯一一个认真对待自己的民主党高层。

　　所有经济振兴措施中，真正带有拜登个人色彩的，除了基于奥巴马时期大规模升级的清洁能源方案，只有推动社区学院改革。拜登计划通过公共财政扶持以向全美教育程度较低的民众提供两年免费、四年减半的社区大学技能课程，以使他们有能力谋取超过3000万份不需要高学历的技能类工作岗位。

　　拜登将这一方案归功于自己在社区大学任教的妻子吉尔·拜登：“吉尔将社区学院称为‘美国的秘密武器’。它是一种经过验证的、高质量的平台，为辛勤工作的美国人提供获得教育和技能的机会，是一条通往中产阶级的道路。”

　　但这份淡化个人色彩、团结党内各种声音的经济解决方案，并不被华尔街看好。富裕阶层担忧，拜登已经明确表示取消特朗普时代对企业部分减税的政策，并将对收入超过100万美元者征收的资本利得税税率翻倍。不过，拜登没有明确这项政策的发布时间。在他担任奥巴马副手时，直到第一个任期的最后一年，奥巴马政府才调整了小布什政府对企业和高收入人群的税收减免政策。

　　不是“合作”，而是“宣战”

　　拜登的经济与公共福利计划必须通过国会立法的方式得以落实。即使他可以通过总统行政令宣布政策，其所需经费也要经由两院批准划拨。特朗普曾以宣布国家紧急状态的方式绕开国会挪用公共资金，但拜登已经宣布将在上任第一天终止该紧急状态。

　　这样的两党拉锯背景下，在宣布胜选之夜向共和党人喊话“团结”的拜登，在就职第一天能做的不是“合作”，而是“宣战”。他计划在就职首日授权司法部长全权调查“任何党派不正当影响司法部”的指控，并在指控得以证实后对国会公开披露。而就在选举日前，美国在世历任司法部长发布联合声明，指控共和党及特朗普干预联邦司法部的独立运作，使之成为阻挠国会和法院调查特朗普的绊脚石。

　　拜登还计划发布新的道德承诺，通过总统行政令将规范(norm)转化为成文法律，并对司法部受党派政治影响的状况开展调查。但共和党人担忧，这是民主党人“审判特朗普”的第一步。

　　拜登解释称，这是为了重塑被特朗普破坏的三权分立制度。以往，有关“司法部必须独立运作”“总统应尊重国会的法院”等传统仅仅通过没有强制力的规范约束政客。奥巴马政府在任内发布了一系列道德准则，将规范作为白宫的内部制度加以明确。而特朗普则选择破坏规范，成为历史上第一个以党派不同为由拒绝出席众议院听证的总统，总统与国会的关系降到冰点。

　　拜登这样的做法虽然迎合了党内的呼声，但操之过急将不利于弥合撕裂的社会。“显然有一些人希望这样做(审判特朗普)，但拜登应该把这个问题留给一直在调查特朗普的检察官，而不是试图干预。如果他试图绕过现有法律体系，他将失去基础选民的支持——不管是审判特朗普还是特赦特朗普。”哈佛大学肯尼迪政府学院顾问佐格比对《中国新闻周刊》表示，美国民众现在最需要的是稳定。

　　马萨诸塞大学法学院教授迈德尼科夫则认为，特朗普所做的许多事情违反了美国非常重要的价值观，但并不一定是非法的。他同时建议拜登慎重考虑“改革最高法院”等涉及修订美国宪法的政策。这部宪法自1992年以来再未修订过，“现在最重要的是还是恢复民众对法治的信心。”

　　拜登没有在“百日承诺”中就民主党内呼声很高的改革最高法院做出明确回应，但他有另一项宏大的目标：设立联邦道德委员会。在他看来，这是避免美国出现“下一个特朗普”的关键举措。根据民主党的设想，联邦道德委员会是目前联邦选举委员会、监察办公室及特别检察官办公室的集合，将拥有广泛的调查和执行权力，可以自行发起听证，也可以向司法部移交刑事指控。

　　拜登称道德委员会将是一个中立机构，其领导机关“将由一个五人委员会管理，由总统任命并经参议院批准，来自同一政党的委员不得超过三人，任期十年，跨越总统任期。”

　　“理论上，拜登是弥合两党矛盾最好的人选。”前述接近拜登政策团队的人士对《中国新闻周刊》说。美国参议院新当选的共和党议员中，有30位都曾和拜登在参议院共事。拜登胜选后，小布什总统和罗姆尼等资深共和党参议员纷纷送上祝福，期待拜登改变12年来美国总统与国会反对党对立的局面。

　　从里根政府时期的刑事法律改革到2008年的经济危机复苏，近50年的国会跨党派合作法案背后几乎都有拜登活跃的身影。“在参议院外事委员会和司法委员会任主席时，拜登被认为是一名‘老好人’，对于合理的需求基本有求必应，和里根、小布什等共和党政府保持了良好的关系。” 这位不愿具名的人士对《中国新闻周刊》说。

　　在施政计划中，拜登也给出了一些两党合作的切入点，其中“首要任务”是通过并落实《暴力侵害妇女行为法案》。这项旨在通过限制暴力施害者购买枪支等方式保护女性权益的法案在2019年已获得众议院两党联合支持，并取得了所有参议院民主党人的签名，但参议院议长、共和党领袖麦康奈尔拒绝将法案列入议事日程，一直拖延至今。

　　这项法案以民主党支持者占多数的加利福尼亚州、康涅狄格州、夏威夷州、内华达州、纽约州和宾夕法尼亚州的州法为基础制定，一旦通过有利于提高民主党在都会和年轻群体中的影响力。但对麦康奈尔们来说，这与他们赖以当选的保守价值观选区格格不入，尤其是当民主党人毫不回避地将此列为控枪政策的一部分。

　　“控枪”是拜登最引以为傲的标签之一。他在竞选中公开喊话：“我曾两次与美国步枪协会交手，我都赢了，我将再次打败他们。”拜登指的是1993年和1994年，他成功游说国会两党通过两项限制枪支购买的法案。然而，法案随后又被步枪协会的游说推翻。此后，他多次在国会投票反对美国步枪协会(NRA)发起的保护枪支贸易的法案，多归于失败。2012年桑迪胡克小学枪击案后，奥巴马责成拜登制订一揽子控枪计划，并落实了20多项行政指令，后来被特朗普政府推翻。

　　因此，《暴力侵害妇女行为法案》成为拜登及其盟友的新尝试。当控枪与家庭暴力、平权运动结合时，受步枪协会支持的共和党人终于难以反对。众议院共和党人的妥协证明了他们的尴尬处境：对法案同意与否，似乎都会丢失选票。

　　这远远超出了麦康奈尔的接受范围，但面对背后的汹涌民意，他迄今为止也未对拜登的“首要任务”做出明确表态。而拜登方面已经发出最后通牒：“麦康奈尔参议员应该确保这项立法早在拜登总统宣誓就职之前就获得通过。如果麦康奈尔拒绝采取行动，拜登将(通过行政令)颁布法律。”

　　看起来，拜登与参议院共和党人的战争在他正式就职之前已经打响。但也有分析认为，拜登的立法规划更多是为了与国会进行博弈，使其关键的经济复苏计划得以通过。

　　一步之遥时的困局

　　在11月3日选举日之前，联邦总务管理局(GSA)局长墨菲领导下的过渡机制进展顺利，他们为拜登团队提供了选举期间的必要协助，提供了在首都的办公场所和文件，并已经准备好了拜登胜选的备忘录，签署后即可启动过渡程序。

　　但现在，拜登在距离真正入主白宫还有一步之遥的时候陷入困局。虽然已经有多位国会共和党人喊话墨菲“尽快开始过渡程序”，但墨菲任命的联邦过渡协调员(FAC)玛丽·吉尔伯特私下对同事透露，局长依然没有给出具体的交接时间表。这意味着目前拜登的过渡团队还无法开始与联邦机构接触。

　　总统过渡法案将过渡事项交给墨菲和吉尔伯特这样的职业官僚全权负责，后者在总务管理局工作超过十年，2015年起即担任总统过渡事务的分管负责人。与他们同时运作的、负责政府机构过渡的联邦过渡委员会已经建立，该委员会同样不能包括被总统提名的政治任命人员，目前委员会的各部门协调人都是服务过两党政府的资深公务员。

　　特朗普试图通过调整联邦机构负责人为过渡委员会的工作制造障碍。他在11月9日解雇了在其背后“怨声载道”的国防部长埃斯珀。美国媒体获悉的一份解雇名单还包括中情局局长、联邦调查局局长等要害部门负责人。

　　但调整这些部门的负责人很难威胁到部门的过渡协调人。所有部门的协调人都受法律保护，不会因白宫更换部门负责人而离职，这也意味着他们对过渡政府和当选总统负有比对现政府更高的职责。因而，美国媒体指出，特朗普只是在通过让关键部门失去领导而为过渡制造混乱局面。“无论特朗普多么坚决地阻挠顺利过渡，大部分过程都完全不在他的控制范围之内。”《大西洋月刊》指出。

　　特朗普唯一能做的是“拒不交出白宫的钥匙”，即拒绝在自己宣布败选前成立白宫过渡协调委员会。这个名义上独立的委员会由白宫办公厅主任领导，因而实际上处于总统的干预之下。特朗普的办公厅主任梅多斯已经对媒体表明：“对总统而言，选举尚未结束。”

　　但该机构并不阻碍拜登团队在获得总务管理局授权后先展开对联邦各部门的接收。美国军方最高指挥机关参谋长联席会议已经明确表态，尊重选举结果和过渡程序。在今年6月因弗洛依德之死引发的动荡局势中，参联会及三军主要将领也抵制了特朗普调动军队应对示威者的企图。

　　特朗普还在为重新计票和选举诉讼募集资金。他在竞选网站上呼吁支持者“帮助我在选举日后继续战斗”“捍卫选举”。根据相关州法的规定，重新计票都由候选人及其政党支付经费，成本往往高达数百万美元。

　　特朗普有权在得票率差距小于0.5%的佐治亚和威斯康辛州发起重新计票，但因为拜登已理论上获得超过290张选举人票，特朗普需要在三到四个州翻转投票结果才能转败为胜，因而他还在宾州、密歇根州等地发起关于计票错误的重新计票诉讼，但多已被州法院驳回。

　　此外，2000年至2015年举行的4687次州普选中，有27次重新计票，只有3次票差处于三位数以内的最初计票结果得以推翻。特朗普与拜登在威斯康辛、密歇根和亚利桑那的票差远远大于这几次推翻成功的重新计票。截至11月8日，拜登在威斯康辛州领先特朗普2万票，在密歇根州领先15万票，在亚利桑那州则领先1.5万票。

　　特朗普发动的另一场法律战则事关邮寄选票制度。来自宾州、明尼苏达州等地的案件已经汇集到美国最高法院，法官们需要解答邮寄选票是否可以如23个州所规定的，可以在选举日后寄到；如果不可以，对于已经按照州选举规则寄出“迟到选票”的选民，如果宣布他们的选票无效，是否是剥夺他们的政治权利？

　　特朗普期待这些六成以上支持拜登的邮寄选票可以被作废。但最高法院首席大法官罗伯茨奉行“珀塞尔原则”，没有在选举日前就此作出约束所有联邦法院的最终裁决。他和三名自由派法官在选举日前一周否认了共和党要求快速审议宾夕法尼亚州最高法院裁决的请求，事实上支持了宾州在选举日后继续接收选票。

　　在一些分析人士看来，最高法院事前没有改变规则，事后更不可能影响选民权利。预计法院会采取最常见的姿态：不明确做出偏向任何党派的裁决，但会借机确立关于美国总统选举的新的法律规则。

　　特朗普募集资金的时间一直持续到12月14日。这一天是选举人团投票、新总统正式产生的日子，理论上也是特朗普抵制拜登胜选活动的最后期限。

　　《中国新闻周刊》2020年第42期

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