学者称中国社会保障从形式普惠走向实质公平(3)

　　加快基本医保城乡统筹的步伐

　　我国基本医疗保险经过十几年的发展，实现了历史性跨越，其主要标志就是实现了制度从无到有、覆盖范围从小到大、待遇水平从低到高，“3+1”(城镇职工医保、城镇居民医保、新农合加城乡医疗救助)的制度框架初步形成。目前，全国参加基本医疗保险的总人数达到约13亿人，保障水平不断提高。无论覆盖范围还是受益人数，中国基本医保都堪称中国乃至世界发展最快、范围最广、人数最多的一项社会保障制度。

　　过去，我国医保基本上呈外延扩张式发展，其主要特征是“扩面、提待、投入”。现在已经到了转向内涵式发展的阶段，其主要特征是更加注重体制机制创新和管理服务提升，实现由人人享有基本医疗保障向人人公平享有基本医疗保障转变。应认识到，完善基本医疗保险制度，实现公正和谐医保，比建“框架”情况更复杂、任务更艰巨，既需要科学周密的顶层设计，更需要“三医联动”，实行一系列配套改革和体制机制创新。当务之急是加快基本医疗保险的城乡统筹步伐，既增强制度的公平性，又提高管理和基金使用效率。

　　推进基本医保城乡统筹具有紧迫性

　　随着改革的深化和事业的发展，基本医疗保险城乡制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局弊端日益显露，不但增加了医疗保险的管理成本，降低了管理效率，而且不利于改变城乡二元结构，对体现制度公平、促进社会和谐造成了负面影响。突出表现为“三个重复”和“三个不利于”。

　　“三个重复”。一是居民重复参保。当前，各地普遍存在城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。据调查，重复参保率一般在10%—15%，有些地方甚至超过30%。二是财政重复补贴。全国重复参保的人数如果按10%—15%估算，一年的财政无效补贴就是240亿至360亿元。三是重复建设经办机构和信息系统。现有的城镇基本医疗保险信息系统略加扩容和调整，即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求，如果在全国范围内再建设一套新农合信息系统，就是巨大的浪费。

　　“三个不利于”。一是不利于体现制度的公平性。城乡基本医疗保险制度分设，强化了城乡户籍分割，不利于改变城乡二元结构，同一地区的城乡居民统筹层次、就医选择、保障范围、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，不能很好地体现社会保险制度的公平性。二是不利于人力资源的流动。城乡基本医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡基本医疗保险制度分别由不同部门管理和经办，难以统筹谋划制度的长远发展，难以统一掌控制度运行，难以科学评估保障的真实绩效，无疑会增加体制成本，造成社会资源浪费。

　　推进基本医保城乡统筹具有可行性

　　加快推进基本医疗保险城乡统筹，时机与条件均已成熟。概括地讲，就是具备了“四个基础”。

　　具备法律基础。社会保险法已将新农合纳入基本医疗保险范畴，并明确规定国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。统筹管理城乡基本医疗保险是贯彻落实社会保险法的必然要求。

　　具备制度基础。“新农合”已经由初始阶段的农民合作医疗制度转变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面都具有高度的同质性，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。

　　具备思想基础。推进基本医疗保险城乡统筹，中央有要求，地方有需求，广大群众呼声尤为强烈，希望通过一体化管理获得更便捷、优质的服务。

　　具备工作基础。目前，天津、重庆、宁夏、青海、新疆生产建设兵团5个省级行政区、41个地级市和162个县(区、市)开展了基本医疗保险城乡统筹，将城乡居民医疗保险划归社保部门统一管理，取得了显著成效：不但避免了“三个重复”，而且降低了管理成本，提高了效率。调查显示，实行基本医疗保险城乡统筹，一个中等城市一年可节省管理费50万至100万元。更重要的是，基本医疗保险城乡统筹增强了制度的公平性，提高了城乡居民的医疗保障水平，适应了人员流动实际，有利于发挥医疗保险对医疗服务的监督制约作用，促进医疗卫生事业健康发展。

　　基本医疗保险城乡统筹代表着我国基本医疗保险制度建设的方向，是深化改革的必然要求。应在总结各地实践经验的基础上，尽快在国家层面出台基本医疗保险城乡统筹和一体化管理的指导意见，明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求。实现基本医疗保险城乡统筹可以采取“三步走”的方式：第一步，整合管理资源，实现一体化管理；第二步，实现行政管理的统一；第三步，实现制度融合——可以在基本制度框架统一的前提下，采取“一制多档”的形式，打破城乡户籍限制，允许居民根据家庭经济状况自主选择参保的档次，享受相应的保障待遇，实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。(中国医疗保险研究会会长 王东进)