中国三非问题渐凸显 外国人违法犯罪处理态度转变

　　近日，北京、吉林延边等地警方开展清查非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外籍人员的“百日行动”，引起各方高度关注。

　　改革开放以来，来华的外国人逐年增多。然而，大量“三非”外籍人员的出现，也给我国社会管理带来新的挑战。今后，除了开展清理行动，我国应如何在对外开放程度越来越高的背景下有效应对“三非”问题呢？

　　“三非”问题开始凸显

　　“随着我国经济社会的快速发展，来华外国人持续较快增加，入境目的和身份日益多样，在华活动广泛复杂，流动性强。”公安部副部长杨焕宁说。

　　来自公安部的数字显示，1980年外国人入境仅74万人次，2011年已增至2711万人次。近10年来，外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。

　　“随着外国人的增多，‘三非’问题也日益显现，除了带来管理上的难题外，还埋下了诸多刑事犯罪隐患。”中国人民公安大学涉外警务系教授向党说。

　　有调查表明，“三非”外国人中，非法居留的占80%左右，非法入境人员主要来自邻国，非法就业的领域主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等，大多以留学、访问为由入境后非法就业。而且，“三非”人员中有的甚至专门来华从事违法犯罪活动。

　　据悉，1995年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人首次突破1万人次；2011年，这一数字又翻了一倍。

　　“三非”外籍人员不仅对边境管理、社会治安带来挑战，也对我国人口就业和资源分配带来负面影响。全国人大常委会委员任茂东说，如果对外国人来华就业不予管理，就会冲击国民就业岗位，扰乱人力资源市场，占用有限的资源。

　　“‘三非’问题是一个国际性问题。我国改革开放成就卓著，困扰一些发达国家多年的‘三非’问题，已很现实地摆在了我国面前。”向党说。

　　管理“三非”难在何处？

　　公安部门人士表示，“三非”外国人管理难点多、难度大。例如，公安机关对非法入境、非法居留的外国人没有专门羁押、审查遣返场所，各地拘留所普遍存在羁押场所和外语干部不足等问题。

　　又如，部分毗邻国家的妇女非法入境后，与中国公民非婚生育子女，被依法遣返后再次入境的情况比较突出。有的长期在华滞留，成为历史遗留问题。

　　再如，一些国家驻华使领馆核实人员身份时间长、效率低，在等待过程中，我国的管理成本加大，事态发展不好把控。

　　记者了解到，当前，外国人服务管理涉及领域广泛，职能分属不同部门，在政策衔接、信息共享、协作配合等方面需要加强统筹协调。一些部门尚未建立外国人管理服务信息系统，已建立的尚未充分实现信息共享。

　　法律法规滞后也是一大困难。我国现行与在华外国人服务管理相关的涉外立法多出台于上世纪八九十年代，已经不能完全适应当前的形势需要。

　　如何在扩大开放中强化服务和管理？

　　今年两会审议通过的刑事诉讼法做出修改，外国人犯罪的刑事案件不再由中级人民法院管辖第一审，而是由基层人民法院一审。这一改变体现了我国立法机关、执法机关不再把外国人违法犯罪看成是特别复杂难办案件的态度。

　　“处理外国人违法犯罪案件时要不偏不倚、一视同仁，依据法律和事实，客观公正地处理，这是今后坚持的方向。”向党说。

　　为从源头上进一步规范外国人入出境、留居和就业，我国相关立法步伐正在加快。截至目前，全国人大常委会已对出境入境管理法草案进行两次审议。一些更为适应当前形势需要的修改，有望体现在最终的正式法律条款中。

　　推动涉外管理立法，正是国务院日前提交全国人大常委会的报告中提出的六点建议之一。其他五点包括：建立统一、高效的服务管理机制；建立涉外服务管理信息共享机制；加强对“三非”外国人管理；完善入出境和停居留制度；完善外国人就业管理制度。

　　除此，有关人士还提出了一些建议。例如，任茂东委员建议借鉴美国、日本的做法，对在华停留超过一定期限的外国人提取并保留指纹等相关信息；全国人大代表、成都市公安局出入境管理局副局长王琳建议设立专门的外国人入境就业管理机构，并加强查处“三非”外国人专业队伍建设和专门场所建设。

　　据了解，加强外国人在华服务和管理，并不意味着提高入境门槛。我国在集中清理“三非”外国人的同时，也在致力于建立人才签证制度，进一步扩大“绿卡”签发对象，为引进外籍高层次人才提供充分的入出境和停居留便利。(记者邹伟、史竞男)