水危机下的水务变革

文．吴阿仑

　　持续多年的旱情使水资源危机格外突出，中国水资源管理体制改革已经时不我待

乾渴的土地

中国北方旱情严重，几个月来，某村几百口人都是从坑中一点一点淘水吃。

　　8月7日，按农历的节气是立秋。在北方，早、晚的空气中已增添了些许凉意，但大半个中国还在被已经持续了半年的乾旱烧灼着。

　　据记者掌握的资料，今年以来全国21个省、区、市出现旱情，364座县级以上城市缺水，涉及2198万人口。其中，烟台、威海、天津、大连、郑州、唐山等城市缺水到了十分严重的地步。在中国气象局国家气候中心提供的一份历年区域气候乾旱指数变化图上可以明显看出，辽宁、河北、山东、山西、河南五省的区域乾旱指数已低于-2.0，属于极旱。

　　据专家介绍，今年达到峰值的这场旱灾其实早在1990年就已发端，至今已持续了十年多，只是在今年大旱的背景下，水资源危机才显得格外突出。在河北张家口，一些村庄里的村民每天24小时的主要工作就是排队汲水；山东威海市区在面临断水危机的情况下，被迫决定只在每天早上4点到8点、下午5点到晚上9点供水，其它时间停水，而水费的累进计费标准更是高得惊人：每人每月用水量在1吨以内每吨1.70元，超过1吨便是每吨40元。在天津，号称全市的「最后一盆水」的于桥水库历史上蓄水量最多曾超过15亿立方米，而今年六七月间已降至只有1亿立方米。「这点水只够天津用一个月。」市水利部门有关负责人介绍道。目前天津已经开始实行定点、定量供水等管制手段。

　　一位水利专家指出，中国水资源总量虽位居世界第6位，但人均拥有的水资源量仅力世界人均水平的四分之一。另据资料，人均水资源占有量达到2000立方米，被联合国可持续发展委员会认为是「可持续发展的标准」，而中国在此「标准」之下的省、自治区、直辖市竟有18个。

　　除了资源性缺水危机，另一种性质的缺水－－因污染造成的水质性缺水也日益严重地影响到人们的生活。1992年，长江水利委员会水资源保护局对长江流域进行过一次调查，其中上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等21个城市被调查的790公里江段中，已形成约560公里的近岸污染带。长江沿岸一些本来水源丰富的地区越来越受到水质性缺水困扰，被迫舍近求远，花费巨资寻找第二水源地，或者大量开采地下水。武汉、南通等地多次出现水厂因水质污染而被迫停止供水的事件。「估计现在的近岸污染带要远远高于1992年的调查结果。」长江水委水资源保护局的一位负责人说。

　　「除了洪灾、旱灾，最可怕的就是污灾。」水务专家、法国苏伊士里昂水务集团高级顾问高中在接受《财经》采访时说：「在众多有关水的问题中，水污染是破坏水体最严重而且最难根治的。」一项统计数据显示，目前中国约有三分之一以上的工业废水和十分之九以上的生活污水未经处理就排入河湖，成为水资源的第一大污染源。

水资源统一管理呼之欲出

　　一位水务专家对记者指出，类似2001年这样的周期性乾旱期通常不会在短时间内扭转。对待水危机，除了「有旱抗旱」的传统解决途径，还必须着眼水危机产生的根源：停止滥伐森林以保持水上、减少技术落后企业对水资源的过度消耗、理顺缺乏调节作用的价格体系、节约生产生活用水等等。这些因素最终均指向一点，就是要改变不合理的水资源管理体制。

　　谈起中国水资源管理方面的积弊，众多业内人士都使用了同一个比喻－－「九龙管水」。也就是说，在计划经济条块分割的管理体制下，水利部门是水的行政管理机构，主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责。用水规划则由规划局或城市规划委员会负责，城市供水、排水和城市地下水由城市建设部门负责，城市以外地下水由地矿局主管，城市排污由环境保护部门把关。一些城市还设有公用局、市政管委会这样的机构，参与城市供、排水等环节的管理。所谓「九」，乃形容管水者之众。如北京、天津等一些城市是「五龙」，有些地方则真是多达「九龙」，乃至「十龙」。

连年干旱，农民种地忧心忡忡。

　　在这种格局下，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回收利用。各个环节相互脱节，不仅影响到一个城市的正常用水和水生态环境，而且导致同一城市「一边缺水一边浪费水」、同一流域「上游用水拼命，下游无水要命」的荒诞情形。记者还了解到这样的例子：城市向河道排污实际上是由水利部门与环保部门两家主管，其中水利部门负责控制河道纳污总量，而环保部门则控制所排污水的总量。这样的后果不言自明：河道的枯水期和丰水期总在变化，一定质的污水在丰水期不会污染河道，而到了枯水期则会很严重，「治理污染」最后往往成了墙上的口号。

　　弊端甚多的管理体制也经常让「节约用水」成为一句空话。近年，黄河流域年年出现断流，下游如山东等人口和工业高度密集的省份用水越发困难，其中一个原因就是上游一些省份对黄河水的过度拦截使用。1999年初，水利部开始着手诊治黄河断流，主要措施是对沿岸城市实行强制性的分水定额，在河内保留生态用水，禁止流域内各地随意截取。终于，黄河从2000年至今保持了未断流的纪录。

　　在接受《财经》杂志采访时，水利部水资源司司长吴季松把加强流域统一管理看作是实行水资源统一管理的重要一步。过去虽然国内七大流域都有相应的主管机构－－流域委员会，但由于「这些机构法律地位没有，行政地位不强」，没能有效地发挥调配流域水资源的作用。吴透露，现在对流域机构的改革正在进行中，一是加强流域机构的执法地位，二是加强流域机构协调管理的能力，三是加大对流域机构的投入。

　　与这项改革相配合的是《水法》的修改。水利部配合国务院法制局对1988年颁布的《水法》的修改工作已颇有时日，今年，修改草案将提交全国人大常委会。《水法》一旦完成修改，得到加强的将不仅是流域机构的法律地位，水利部作为水资源统一管理领导者的法律地位也将得以明确。

水务局浮出水面

　　作为水资源统一管理的一部分，城市用水势必实行统一管理。深圳被认为是中国城市水务改革的先行者。

　　早在1991年，当时「四龙管水」的深圳闹起了严重的水荒，直接经济损失达12亿元。1993年，两次暴雨酿成水灾，又损失了14亿元。条块分割、互相牵制的「多龙管水」体制在这两次水事件中表现出的无能与低效，令深圳市政府决心借鉴香港水务局的管理模式。1993年7月，深圳市正式成立了水务局，统一管理全市的水源开发。防洪排涝、水土保持和城市供水。改革的成果是，被现实逼着走上这条路的深圳水资源管理从此步人了规范的轨道。

　　吴季松在1999年末做过一篇题为《为什么要以水务局管理城市水资源》的报告，主张以水务局的管理模式来代替「九龙管水」的旧体制，从水源地到城市供水、排水、污水处理及回用实行「一条龙」管理。另外，城市周围农村的水利也应纳入其统一管理框架中。报告认为，这是协调紧缺的水资源、提高其利用效率的有效途径。

　　此报告整理成文后经水利部部长汪恕诚批示推荐，在水利行业产生较大影响。至目前为止，全国各地实行水务局管理模式的县、市级以上城市有570多个，占全国县市总数的1/4左右；其中地级市以上的城市有25个，省级和副省级城市则出现了上海和深圳。深圳、黑龙江、□西、呼和浩特等地推行水务局体制后被认为取得了很好的成效。去年5月，在水利部直接指导下成立的上海市水务局，据称是迄今为止国内向水资源统一管理体制方向迈进得最为彻底的一家（参见辅文《上海「水变」》）。

　　记者获知，今年上半年，国务院委托中央编制委员会牵头，联合水利部、建设部等部门对全国水资源管理状况进行了一次调研。国务院一位领导看到调研报告后所做的批示是：中央不要干预地方的水务局，让地方自行实践。

用水价拧紧龙头

　　对水资源进行统一管理，水的价格是个重要环节。

　　去年10月，水利部部长汪恕诚在一次报告中提出了「水权」这个概念，认为水作为一种稀缺资源，其使用权是有价的，不同地方可以通过定价原则来配置水资源，这有助于在市场经济环境中使紧缺的水资源得到合理配置。

　　而现行水价管理则有不合理的一面，一位不愿透露姓名的水利专家认为，它在考虑企业利润的同时，忽略了水资源的费用。水价在很大程度上不能按水资源管理、保护和供水的全部成本来确定。记者从水利部获悉，水资源费与自来水厂制水的成本体现在水价中，应是1比9甚至2比8，而现在的实际水价中几乎不包含水资源费－－即使有的话，也只是每立方米零点几分钱，还往往收不上来。结果便是对水源地的管理和保护缺少运营资金。
有鉴于此，水价改革作为统一管理中的一个关键环节，成为水利部意图干预的事情。据悉，水利部正在为制定《水务局管理条例》而加紧调研。据水利部透露，在此《条例》中，提高水价所得利润被规定流向四个方面：一是增加水资源费；二是自来水公司在保证「优质」供水基础上的合理利润；三是节水的技术改造和推广；四是污水处理厂运行费用。

　　在水利部看来，水价不仅体现了稀缺资源的价值，而且还是一种调节杠杆，可以促使水循环里的各个主体积极行动起来，使水的用户产生一种发自内心的节水动力。「仅仅从水费这个环节上就可看出，不进行统一管理是不行的。」吴季松说。

由谁进行「统一管理」

河北省怀来县的山村坡地干旱异常。

　　据记者了解，水资源统一管理已经成为众多水务专家的共识，但对实行怎样的统一管理却存有争论。换句话说，各个城市的水务局与中央的哪一个部门对口，是业内人士颇为关注的问题。水利部一位不愿透露姓名的官员认为，一些部门争的并不是整个水资源的管理权，而是「老想管住中间的某一段」。在他看来，水资源是一个完整的循环圈：所谓「供水」，从广义上讲包括水源、从水源地向城市输水、城市供水三十环节。其中，水源地的管理和保护、向城市水厂输水环节是水利部门在管，而城市污水最后还是排放到归水利部门管辖的河道。「这就说明水循环的主要环节是水利部管的。」

　　建设部城市水资源中心主任邵益生接受采访时则表示，目前所进行的水资源统一管理体制改革，有一种「强化部门行政职能」的倾向。邵认为，这种现象不一定有利于水资源的管理。「中国这么大，水的问题又非常复杂，它不是某一个政府部门可以管得过来的。」

　　邵特别强调，水资源管理不宜提倡「从源头管到龙头」的方式。「统一管理统什么？是要统一政策法规，统一规划，进行一体化管理，而不是要搞某一个政府部门的一家管理」；「统一管理搞成一家管理，很容易出现政企不分的情况，造成改革的倒退。」在邵益生看来，国内众多城市成立的水务局中，有不少不过是原来的水利局改了名称，并非是真正的统一管理体制。「一些地方甚至是上级行政主管部门用钱的力量推动着完成了改革。」

　　这种担忧并非没有缘由。记者在采访中了解到，某市水利局即将上马的一项水环境治理工程等待上一级部门的拨款，上级便将「必须完成水务局体制改革」作为拨款的前提条件，否则工程款项就拿不到手。

　　邵益生理解中的合理的水资源统一管理体制，概括起来是「小中央，大地方」的利益协商机制。「中央没有必要用一个庞大的行政主管机构来进行过多的干预。」中央级主管机构只须负责法律、政策的制定，进行一些总体规划并实施监督权。管理的重心在流域和城市这两级。「现在的流域机构只是政府部门的派出机构，事实证明它无法管好一个庞大的流域。」他说，流域应该建立董事会性质的管理委员会，流域机构主要起协调作用，其中有很多专家，很多技术人员，决策权在董事会。

　　水务专家、法国苏伊士里昂水务集团高级顾问高中也持与邵益生类似的观点。他在接受采访时说，流域委员会应是一个由流域周围各个城市的市长、专家、一些大的受益方和受损方－－比如工业、农业方面的用水大户和污染大户－－共同组成的协商机构，对水资源的保护和分配等问题通过协商解决。委员会直接对中央主管机构负责，在委员会下还有常设执行机构，负责日常管理。据介绍，法国、以色列等国家采取这种制度就取得了很好的效果。

　　高中还认为，中央一级也应该成立直接由国家总理或副总理牵头的水务委员会，作为全国性的水资源协调管理机构，或者乾脆成立水务部，作为中央级「一龙管水」的行政主管机构。「水利部的局限是，它是以管理水源地和水利工程为主，不一定熟悉城市水务，权威性也不够高，可能出现地方‘大员’不服管的情况。」
基层的实践在进行，理论上的探讨也在继续。中国的水资源管理体制改革还处于摸索阶段，但解决水资源危机的急迫性已经令人无法坐视。

　　摘自《财经》2001.8

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