“还贷”变经营 回报难认定
多年来备受诟病的首都机场高速公路收费终于降低。7月1日起，从北京市区开车到首都机场T1、T2航站楼，每次单向收费5元。
很多人都会想到，这与从6月20日开始的国家五部门联手在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作有关，此次清理的重点是公路的超期收费、通行费标准过高以及不合理收费。
据报道，6月23日，交通运输部、国家发改委、财政部到北京市调查了解收费公路专项清理工作开展情况时，调研组现场考察了首都机场高速公路。交通运输部部长李盛霖表示，希望在此次专项清理工作中，北京市能够率先迈步、迈好步。
其实，类似的清理已进行过很多次，但在公众看来，收效并不理想。频频见诸媒体的于法无据、于理不合的公路收费屡禁不止，亿万国人也因此承担着较高的交通与物流成本。
多年以来，收费公路政策对中国交通运输发展所起到的作用一直被有关部门充分肯定。
1988年之前，中国还没有高速公路，截至2010年底，中国建成的高速公路已达7.4万公里左右，仅次于美国。数据显示，美国和日本分别花了40年以上的时间来建设国家高速公路网，而中国只用了一半的时间。促成这个奇迹般飞跃的，正是收费公路政策。
1981年，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站，这是收费公路的开端。
当时，我国公路基础设施建设滞后，建设资金不足成为制约全国经济发展的瓶颈，广东因此率先提出“贷款修路，收费还贷”的设想，开了“以桥养路、以路养路”的先河。
广东的改革实践引起“蝴蝶效应”。1984年国务院第54次常务会议正式决定实行“贷款修路，收费还贷”，允许通过集资或银行贷款修建收费公路，并对通过收费公路(桥梁、隧道)的车辆收取过路过桥费，用于偿还贷款。
1987年，国务院颁布《公路管理条例》。1988年，交通部、财政部、国家物价局根据《公路管理条例》，联合发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。
由广东发源，再经国家政策与法规确定之后，收费公路模式在全国范围内迅速铺开。但问题随之而来：“还贷”的边界被轻易越过，“收费”呈迅速失控状态。其中的奥妙，就在于“政府还贷公路”与“经营性公路”的区别。
由“贷款修路，收费还贷”政策产生的收费公路包括两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路；另一类是经营性公路，即国内外经济组织投资建成的公路和依法受让政府还贷公路收费权的公路。
2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》对“政府还贷公路”与“经营性公路”收费期限的限定有严格区别。对于前者，条例规定收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。对于后者，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。
这一区别给一些地方带来了腾挪的空间。作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，有的公路摇身一变，性质转变为“经营性公路”，得以继续收费。
首都机场高速在1997年完成了这一变身。北京市于1997年1月将首都机场高速的定位由原政府还贷公路修改为经营性公路，重新批准收费30年(收费年限延长到2026年)。据了解，目前首都机场高速的管理者为北京市首都高速公路发展有限公司。
收费公路被当作地方政府的融资平台，这就直接导致一些收费公路的收费期限过长，成为“高价公路”。对于这些公路，此前收费年限是存续，还是重新起算？贷款还清后，收费标准是不是下调？对于这些细节，没有明确的法律规定。在《收费公路管理条例》中有简单规定，转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。转让政府还贷公路权益的收入，必须缴入国库，除用于偿还贷款和有偿集资款外，必须用于公路建设。
但是，该法规实施时，近年来屡遭诟病的首都机场高速、京石高速等公路，早已完成了“变身”。
值得注意的是，此次专项清理工作将对2004年《收费公路管理条例》正式实施前建成的收费公路进行全面规范，“既往也咎”。对已经依法批准实施收费或完成收费权转让，但收费站点间距或收费期限不符合条例规定的收费公路及收费站，要制定并落实具体措施进行规范，确保站点间距和收费期限在今年年底前全部符合条例的有关规定。
相对而言，超期收费、收费站距离不合规定和擅自设卡收费等公路乱收费现象比较好治理，因为有界限清晰的法规作为参照，只要执行得力，这些乱收费现象很难躲过此轮清理。然而，对于由政府还贷公路转变而来的经营性公路，由于它蒙着一层“合法外衣”，又有地方利益掺杂其中，是此番五部委治理的难点所在。
交通运输部公布的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》表示：“对通行费标准偏高、经营收益过高、社会反映集中的收费公路，由省级人民政府组织有关部门，按照经营性公路收回投资并有合理回报、政府还贷公路按期还贷并满足养护管理资金需求的原则降低通行费收费标准。”“对未按照有关法律和法规规定的权限和程序，将政府还贷公路改为经营性公路进行建设和经营管理的，要立即纠正，实现属性归位。”“有关部门要按照职责分工研究提出规范收费公路发展的长效措施，进一步完善收费公路通行费标准形成机制，科学确定经营性公路合理回报率。”
曾经申请公开首都机场高速收费信息的北大法学院教授王锡锌认为，对经营性收费公路的清理是最值得期待的，“如何认定经营性公路的合理回报”背后折射出的是地方政府在利益和公益之间如何权衡。他建议，对于进入维护保养期的高速公路，政府应按目前的交通流量，重新核定收费年限和收费标准，回归其公益属性。
正如王锡锌所说，经营性公路的存在有法律依据，关键在于如何认定经营性公路的合理回报。多年来被视为“法院司法建议、审计报告、舆论监督”难以撼动的首都机场高速收费终于降价，而那些被网友曝光的全国多地机场高速“天价”过路费仍在死扛。当地政府和相关部门应该尽快拿出能让公众满意的措施来。
为期一年的运动式清理过后怎样呢？从制度设计而言，破解我国收费公路困局的关键在于合理的政策设计。当然，要马上取消收费公路和贷款修路的模式并不现实，收费公路在我国还将长期存在。政府交通主管部门敦促企业公开收费依据、收费用途，真正尊重民众的知情权和监督权，我国的收费公路政策近年来遭遇的公信力危机才有逐渐消弭的可能。记者 王亦君
