英国路透社报道,11月9日,美国阿拉巴马州杰斐逊县县政府向当地法院申请破产。据报道,该县背负的债务达41亿美元,这是美国历史上规模最大的政府破产案。
两次陷入破产危机
杰斐逊在美国是非常常见的地名,许多州都有杰斐逊县。在阿拉巴马州,杰斐逊县人口最为稠密,超过65.8万人,阿拉巴马州最大的城市伯明翰也在杰斐逊县的管辖之内。
几年前,杰斐逊县大搞公共基础设施建设,借钱翻新本县的污水处理系统。由于经济持续不景气,杰斐逊县的债务开始不断累积,利息年年攀升。到2008年,由于无法归还借款,杰斐逊县债务危机开始浮现。
今年9月,杰斐逊县县政务委员会在债务问题的谈判上陷入僵局。来自杰斐逊县代表团的25位民主党议员拒绝与持有31.4亿美元地方债券的债权人达成协议。
县委员会主席卡林顿透露,经过几个星期的谈判,接管人或债权人都无法向委员会提出一项彼此可接受的协议。该县最大债主摩根大通发言人说,希望县政府可以避免破产。
最近,杰斐逊县县政务委员在举行两天闭门会议后进行表决,以四比一的结果,投票同意依据《美国破产法典》第九章向法院申请破产保护。县政府依据第九章申请破产保护,避免因债权人逼迫,抛售资产。
《美国破产法典》制定于1978年,第9章是《地方政府债务调整法》,规定了地方政府破产办法。该章法律只适用于市政当局,州下属的市、县、地区、村镇等地方政府,不包括州政府本身。破产案件由市政当局提交给破产法院,法案不允许州破产。政府破产内容和方式与破产法典第11章规定的企业破产债务重组非常相似。
杰斐逊县近三年来一直生活在地方财政破产的阴影之下。2008年8月,杰斐逊县县政府宣布,由于本县公共基础建设开支过大,而且多名官员卷入贪污传闻,造成县政府财政上负担深重,总计财政负债高达32亿美元。杰斐逊县县政府短期之内无法看到可以解决的希望,因此已经向阿拉巴马州州政府提交了破产申请。
但事后经过各方协调,杰斐逊县县政府先解雇了一部分公务员；又压缩了固定资产投资和削减公共服务项目；最后,县政府和债务人进行谈判,请求延长还债期限,承诺以杰斐逊县政府未来的税收偿还债务,达成协议避免了当时向法院申请破产。
实际上,早在1994年,就已经出现了美国郡县政府宣布破产。1994年12月,美国加利福尼亚州南部因盛产柑橘而得名的橘子县投资失利,造成政府财政损失17亿美元,超出了财政承受能力,面临着支付危机,政府宣告破产。
破产后的橘子县政府开始改组,裁员12%,该县17000名公务员被裁减2000余人。然后紧缩开支,压缩了固定资产投资计划和公共服务项目,最后是由新的县政府就新的还款协议与债权人进行谈判,承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务。
对地方政府并非坏事
事实上,政府破产不仅仅发生在美国,地方政府破产的事情在日本、德国、英国等地也已不是什么新鲜事了。
在美国,州是最大的政治单元。各州均有自己设立的州宪法。在州之下,是以城市和县为单元的管理体系,由于各州宪法规定不同,相互之间存在着很大的差异。美国城市和县级政府主要是“自我管理”模式,决策自由度也相当大。美国的许多城市政府更像是一个个公司在运营。
地方政府破产本身属于地方财政破产,仅仅是地方政府失去清偿债务的能力,并不等于政府职能破产,这种“政府破产”与企业破产还是有所不同的。企业破产的结果可能是关门,但现代社会是不可能离开政府机构与部门,任何地方都不允许出现无政府状态。地方政府财政破产了,地方政府还要生存下去,还要履行自身职能。
政府破产并不是在剥夺政府的“法人资格”,而是为了让政府真正摆脱财政危机,不至于使公共财政收支陷入某种恶性循环之中不能自拔。因此,政府破产是为了政府财政获得健康地重生的一种良好举措。
地方政府破产以后,政府照常存在,继续履行自己的职能,但他们还是要为破产付出代价的。破产后的地方政府必须要过“苦日子”。除了警察处理紧急公务需要保留少量公车外,80%以上的公车应当拍卖抵债；政府办公当然还需要办公室,但若原先是别墅式、花园式、宾馆式的办公楼,都要拍卖还债,政府办公室可以去租用一些廉价的旅社或腾空的旧居民楼或旧厂房、旧校舍。
这样做主要是为了大幅度节省办公经费,挤出钱来还债。破产之后,政府没有多少选择。上级政府是不会替他们分忧解难的。这是因为美国的各级政府预算独立,联邦、各州、各地方政府都编制执行自己的独立预算。
今年以来,在杰斐逊县之前申请破产保护的美国地方政府已经有3个,分别是爱达荷州的博伊西县、罗德岛州的森特勒尔福尔斯和宾夕法尼亚州首府哈立斯堡。
今年10月,宾夕法尼亚州首府哈立斯堡市向法院申请破产,原因在于哈立斯堡市将一座一度停止运行的垃圾焚化炉升级,此举产生的高昂成本压垮了政府财政。当时已有评论称,哈立斯堡市的破产,将是美国地方债务危机中倒下的第一张“多米诺骨牌”。
除了这些郡县以外,美国一些大城市的债务危机也在逼近。截至今年6月,美国纽约市的财政赤字已经达到20亿美元,首都华盛顿的财政赤字达到6.88亿美元,而加州洛杉矶、旧金山等大城市的财政赤字规模也都达到数亿美元规模。薛洪涛
