专家：县城和重点镇应是新型城镇化重点

　　强化城镇化基础调研

　　部分地级以上城市存在对有序推进农业转移人口市民化的抵触情绪，部分县、镇(乡)政府对新农村与新型城镇化之间的关系尚未理出头绪

　　中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这是一个治国新思维，牵一发动全身，具有纲举目张的战略统揽作用。

　　新型城镇化究竟“新”在哪里？中央明确要求新型城镇化建设要“趋利避害”。但是，究竟避什么害？害到什么程度？地方仍缺乏足够深入的调研。

　　新型城镇化要少走弯路，宁可把前期工作准备得充分一点，也要把实际的情况和面临的困难调查清楚，把本质和规律掌握准确，把思路和对策研究透彻，才能成竹在胸，全局在握。

　　从这个意义上说，开展新型城镇化大调研，不仅是一个战略与策略选择，而且直接关系稳增长、调结构和转方式的得失成败。

　　新型城镇化需要解疑释惑

　　我在河北、广东和安徽等地调研发现，基层对新型城镇化的理解存在很大偏差，迫切需要释疑解惑。突出表现在：

　　地级以上城市普遍抵触有序推进农业转移人口市民化，认为这个提法不切实际。

　　县、镇(乡)一级对新农村与新型城镇化之间的关系理不出头绪，大多认为还是换汤不换药。

　　新型城镇化究竟“新”在哪里，应充分听取各方面的意见和建议，掌握全面、系统和真实的决策依据；决策中应提出多种方案，分析比较，优中选优；决策后应跟踪决策的实施，不断修订完善。

　　中央提新型城镇化时，十分明确地指出要“趋利避害”。究竟避什么害？害到什么程度？相关部门和地方缺乏足够深入的调研。从目前情况看，地级以上城市正在透支资源环境的承载能力，以人口拥挤、交通堵塞和环境污染为特征的“城市病”在不断蔓延，已经到了非扭转不可的关口。突出的事例是，今年1月10日以来连续6天的雾霾天气，全国有39.7%的城市遭到重度污染。

　　据悉，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》已基本定稿，将于今年全国两会前后对外公布。规划明确了北京、上海、重庆、广州和天津的国家中心城市地位，以及180多个地级以上城市的区域性中心城市地位，并在此基础上布局了20多个城市群。规划提出了以大城市为依托、以地级以上城市为重点的城镇化路径，但是对新型城镇化没有深入的阐释。

　　应该看到，在现实中，一些大中城市不顾客观条件，盲目攀比扩大规模，城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头。特别是2008年应对国际金融危机以来，这些城市实施了一批大项目，集中了一批本该淘汰的传统落后产业。它们的开发区，产业定位上照抄照搬，产业培育上喜新厌旧，产业选择上贪多求全，产业格局上自成体系。在可以预见的3～5年内，其中的一部分经济和社会效益都不乐观。

　　多年来，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜，省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。对新型城镇化，县城和重点镇的定位问题，仍存在不同的看法。目前需要改革的是，“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的惯性思维。

　　中央把新型城镇化作为经济发展的主轴和总纲的大思路十分清楚。关键在于怎样通过调查研究凝聚共识，提高各级政府官员的认识能力、判断能力和工作能力。特别要坚持结论产生在调查研究之后，建立在科学论证的基础上，保证新型城镇化在大方向上不发生偏差，在大原则上不引起争议。

　　县城和重点镇应是

　　新型城镇化重点

　　中央对新型城镇化“积极稳妥”的要求，实际上具有明确的导向性。“积极”就是要因势利导，支持县城和重点镇优先发展，发挥农民、农业和农村的根本优势，实现农民收入增加、农业资本盘活和农村土地升值三大目标；“稳妥”就是要趋利避害，抑制4个直辖市、5个沿海计划单列市、27个省会城市和251个地级城市的扩张冲动，从“三分管、七分建”转为“七分管、三分建”，重点改造老城区，化解备受质疑的资产泡沫和债务风险，提升城市生活质量和幸福指数。而不是一味地积极扩大城市建设规模。

　　如果说以前忽视了县城和重点镇的发展，新型城镇化正是一个内部调整的历史机遇，还能消化困境中的水泥、钢材、建筑、建材和装潢等行业的过剩产能。进一步来看，如果能解决县城和重点小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国形成一个经济增长态势。这个庞大的内需引擎，不仅可以摆脱对出口的依赖，而且能够支撑我国经济长期走稳。

　　我国91%的国土面积、73%的人口在县域，老祖宗早就告诫“郡县治则天下安”。多年来，我国的根本优势没有完全发挥，潜力没有完全激活，很大程度上在于没有把精力放在新型城镇化上。应该把新型城镇化作为推动财政金融、户籍制度、公共服务改革和行政区划调整的平台。

　　早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就小城镇建设提供了一种整体上的导向。农民占我国总人口的65%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农业就业下降到20%，就要从农业转移2亿多劳动力。在这样一个基本国情的框架内，中央下决心建设5000个县城和重点镇，至少可以就地吸纳4亿～6亿农业转移人口；如果这些县城和镇的建成区面积以每平方公里投资1亿～2亿元计算，每年就能带动100多万亿元的关联投资，增加5亿劳动力的就业岗位。一个现实的例证是，北京市在确定33个小城镇提升服务功能后，一举解决了40多万农民就地就业难题。

　　我国现有建制镇(含县城所在地城关镇)接近2万个，人口多，地域大，是国家政权的神经末梢。这些镇综合实力增强了，就可以成为城乡和工农连接的纽带，成为农村社会公共品的提供基地和服务载体，直接体现小康社会的总体水平。在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，调查显示，农民大多数愿意进城，而且其中76%愿意进县城和重点镇。新型城镇化应该顺应这个民意，确保有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女“平移”为县城和重点镇人口，为他们提供同等的居住和就业机会，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接，最终全面完成人口城镇化。

　　新型城镇化需要集思广益

　　新型城镇化面临的重点和难点问题很多，而且没有现成的答案，需要群策群力，这些问题包括：新型城镇化的空间布局问题；新型城镇化的土地集约问题；新型城镇化的户籍改革问题；新型城镇化的资源支撑问题；新型城镇化的生态环境保护问题等。

　　当前收入分配中最突出的矛盾是城乡收入差距还在拉大，农民缺少工资性和财产性收入，靠种地过不上富裕的生活；产业发展中最复杂的矛盾是农业基础薄弱，靠天吃饭，涝灾一条线，旱灾一大片；社会结构中最尖锐的矛盾是城乡二元治理，城市越大，农村越穷，农村仍然普遍存在行路难、饮水难、看病难和上学难。

　　尤其应该引起重视的是，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”越来越明显；另一方面，一些地方借口“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”，肆无忌惮地侵占农村宅基地和承包地，损害农民利益。

　　新型城镇化与增加农民收入、发展现代农业和建设新农村应是一个整体，应顺势形成城乡良性互动的一体化格局，最终走出一条农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新路子。

　　在这个过程中，农业产业化经营本身就是新型城镇化的一个方面。因此，在新型城镇化的制度设计中，十分有必要明确鼓励工商资本下乡，帮助农民进行适度规模经营。笔者在山东安丘调研时发现，同样是种菜，从引导农民种什么，到培训农民怎么种，农业产业化龙头企业在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准，建起了50万亩标准化蔬菜基地，走出了一条“公司+基地+农户+合作社”的现代农业新路，产品源源不断地走向全国。当然，也必须摈弃打着农业产业化的旗子，从事非农产业的行为，但不能“一竿子打死”，否定工商资本下乡的积极意义。管理不到位就加强管理，不能用个别反面事例以偏概全。

　　实施新型城镇化，是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而重大的变化。现在最迫切的，是通过大调研统一思想，做到目标不转移，矛盾不回避，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，系统应对农民、农业和农村的根本问题。□(作者为中国人民大学教授) 　　文/彭真怀