从“减持”到“划转” 国有资本进社保如何实现共赢？

　　“用国有资本充实社保基金”迈上了一个新台阶。

　　11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称“方案”)，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，通过股权分红弥补我国基本养老保险基金的缺口。

　　划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有；划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

　　十八届三中全会、五中全会都曾明确提出，“划转部分国有资本充实社保基金”。十九大报告更进一步对加强社会保障体系建设提出要求。此次方案的下发，让人们听见了靴子落地的声音。

　　一边是人口老龄化现象加剧和需要弥补的养老基金缺口，一边是正走在深化改革路上的国有企业。划转国有资本进入社保基金会等承接股权主体(以下简称“承接主体”)后会带来怎样的影响？能否促使国企混改进程加快，给国企注入更多活力？

　　从“减持”到“划转”

　　这并非政府第一次动用国有资本的力量为社保基金“添砖加瓦”。

　　早在2001年，国务院就印发了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股，上缴社保基金。

　　八年后，财政部联合国资委、证监会和社保基金会发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定国有股份有限公司首次公开发行股票上市时，按实际发行股份的10%划转，股份由全国社保基金理事会持有。

　　而此次划转，财政部表示是划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。

　　从“减持”到“划转”，从“上市公司”到“集团公司”，在专家看来，意义大不相同。

　　“针对上市公司划转，存在董事会和股东大会赞成与否的问题，无论是‘用手投票’还是‘用脚投票’，都会引发资本市场的强烈反应。”北京师范大学经济与工商管理学院教授戚聿东认为，针对集团股权进行划转的效应则大不一样，“通过行政手段划拨国有资本10%给社保基金，不存在其他股东赞成与否的问题。”

　　这种划转国有资本股权的方式在专家看来更简单直接，立竿见影。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，相比过去，这次划转的范围和体量都大大增加了。

　　全国社会保障基金理事会社保基金发布的年度报告(2016年度)显示，2016年末，社保基金资产总额为20423.28亿元。“如果所涉及到的国有资本全部完成划转，社保基金的收益足以超过10万亿元。”郑秉文估算，“既可以减少财政的负担，也有利于制度的稳定。”

　　此次股份划转的目的和用途较过去相比更有指向性。《方案》中提出，划转股权的基本目标，是弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

　　“视同缴费年限”是指基本养老保险制度改革实施之前，国有企业、事业单位职工在原有单位保障体制下形成的退休金权益，由于原有单位保障体制没有缴费积累，“视同缴费年限”产生的“过渡性养老金”等同于从外部嵌入到基本养老保险制度的“养老金债务”，形成了基本养老保险基金缺口。

　　早有学者提出，这一历史原因造成的缺口，不应该通过提高缴费率或转移到下一代人身上来弥补，但可以考虑借国有资本之力来补缺口。

　　“国有资本取之于民、用之于民，是应有之义。”中国人民大学国企改革与发展研究中心研究员李锦认为，从目前的情况看来，一些地区养老基金亏空很大，一直都是财政在补窟窿，长期看难以为继。划转国有资本进社保，也可以让全民享受国企发展成果。

　　《方案》中提出，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。

　　划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

　　数据显示，全国社保基金自成立以来的年均投资收益率8.37%，累计投资收益额8227.31亿元。中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学公共管理学院原院长董克用认为，从年化收益率看，全国社保基金的稳定性较好，也比较适合作为承接主体。

　　其实，在全国方案落地前，山东省已经成为第一个“吃螃蟹”的地区。

　　2015年，山东省出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，要求省属471户国有企业30%的国有资本 (包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金。并且通过一次性划转由省社保基金理事会持有。

　　郑秉文认为，山东的先行先试给各地一个很好的借鉴，地方国资的划转使地方财政的压力大大减轻，有助于弥补养老基金的当期缺口。

　　竞争性强的企业适合优先划转

　　对于股权划转的进度，《方案》中给出了两步走计划。

　　第一步是在今年选择部分中央企业和部分省份开展试点，其中，央企3~5家，中央金融机构2家。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

　　当前，央企和地方国企的效益均发生了明显改善。今年前三个季度，央企累计实现营业收入19.1万亿元，创近五年来同期最好水平。1~10月，国企经济运行稳中有进，收入和利润持续较快增长。

　　在国资问题研究专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善看来，过去通过上市公司的股权划转，社保基金可以获得流动性收益，但此次通过央企、地方国企集团股权分转，社保基金在三年禁售期内更多的是依靠分红。“因此，划转的企业效益就显得尤为重要。”

　　祝波善认为，尽管《方案》里给出了时间表，但从效益上看，一些效益较好但具有垄断性质的企业适合较早进行股权划转。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华认为，竞争性越强的企业越适合优先划转股权。“不涉及到国计民生、国家安全的充分竞争行业，可以先进行划转，但像石油这种稀缺性资源的行业，不适合过早放开，否则容易过度追求利润，造成稀缺资源的过度开发。”

　　央企数量少、企业治理结构比较清晰，相比较，很多“僵尸企业”都存在于地方国企中，国企改革中正在逐步被清理。在董克用看来，这是一个渐进的过程，因此，地方国企在股权划转过程中的速度较之央企会慢一些。“各地会有不同的方式，需要因地制宜，通过这种划转方式有利于国有企业的治理水平提高。”

　　戚聿东认为，集团公司层面上划转股权可以实现母公司的产权多元化，从国企改革的角度看，产权改革是一个进步。祝波善也认为，之前国企混改更多停留在央企子公司层面，将来社保基金进入集团公司，改善一股独大的局面，也有助于混改在母公司层面上的实施。

　　“产权结构决定治理结构，进而决定公司绩效和价值提升。”戚聿东指出，长期以来，一股独大容易导致一股独霸，进而导致一股独差。从产权改革上做起，可以向国有公司输入新型的财务投资者。

　　养老基金等机构投资企业，在国外早有先例。戚聿东告诉中国青年报·中青在线记者，在国外，基金属于新型战略投资者，在投资企业的过程中能够改进企业的产权结构，进而改进公司治理结构。

　　“但战略投资者和财务投资者不一样。” 戚聿东指出，从目前下发的《方案》看，政府暂时把社保基金定义为财务投资者。《方案》里提出，社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。

　　在祝波善看来，此次划转的企业范围很大，数量太多，要让承接主体派人进驻每一家企业确实有难度。但当企业出现亏损，或在发展战略上出现问题时，可以考虑派人进驻董事会。

　　戚聿东认为，目前承接主体的持股比例较低，也不具备参与公司治理的可行性。如果集团公司改制后，股权变得高度多元化，承接主体持有10%股权就是一个不小的比例，其财务投资者的身份就应该转变为战略投资者，“要进一步参与并提高企业的治理水平。”

　　在高明华看来，按照目前规定，划转10%股权进社保基金的比例并不算高，很难对大股东形成制衡。“除了社保基金理事会等承接主体持股外，还需要引入更多的社会资本，才能使股权更为多元化。”他指出，进入董事会只是参与企业运作的一种直接方式，即便不派人进驻董事会，按《公司法》的规定，承接主体作为股东也可以参与决策，对董事会进行监督、提出质疑。

　　产权多元化是否意味着公司治理水平就能提高？在高明华看来，取决于机构投资者是否能够发挥积极的作用。“国外的机构投资者会对所投资的公司治理水平进行评估，并公开发布相关信息，从而促使企业改善公司治理水平。”

　　他认为，如果一个机构投资者仅仅是被动的投资者，那就对公司治理水平的改善作用并不大，未来社保基金持有大量股权，需要全国社保基金理事会扩大队伍，吸引公司治理专业人才，“政府应该有一些支持性的方案，不能让承接主体仅仅是被动参与者。”

　　划转过程中可能会出现新问题

　　《方案》出台后，一些专家认为，在未来股权划转过程中还有很多现实问题无法避免，需要政府做进一步说明。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣指出，以前参与划转的对象是上市公司，在信息披露上较为充分。“这次划转是全部的国有资本。在股权划转以后，由于这些公司未上市，经营管理信息的披露与监管存在一定挑战。”

　　郑春荣担心的是，在未来划转过程中，一些地方政府可能存在侥幸心理。“为了避免股权被划转，可能故意说某些企业是公益类企业，就不会被划转了。”尽管国家对商业类国企和公益类国企的性质作出了基本规定，但郑春荣认为，关于企业性质的认定还需要更加详细说明。

　　“还有一个问题，就是此次划转比例统一为企业国有股权的10%。”郑春荣指出，各省的国有企业数量及退休人员数量差异较大，同时国有资产的存量股权也存在较大差异。可能有的省份一方面退休老职工非常多，另一方面国有企业的股权总额有限，这样省际间就存在较大的差异。

　　在郑秉文看来，因目前各地国有资产运营情况存在很大差异，地方国有资本划转可能出现参差不齐的状况，“各省在划转力度、结果和时间上会有差异。”他指出，国有资产占比较大的地区，恰好也是人口老龄化现象较为凸出的地区，这些地区会面临两方面的压力，一方面是养老基金当期的资金流压力较大，必须通过划转来弥补缺口；另一方面，这些地区国有经济存在效率低下和收入低下的问题。

　　“这是个矛盾。”郑秉文认为，这将考验地方政府是把划转看成一个包袱还是一个机遇，“有的地区地方财政收入会承受更大的压力，对划转可能出现观望态度。但划转之后，其实有利于提高国企运行效率，提高企业透明度，改善国有经济的治理结构，可能出现双赢的局面。”在他看来，可以让国有经济运行状况较好的省份先动起来，给其他省份一个借鉴和参考。

　　中国青年报·中青在线记者 宁迪