评:旧城改造目的是“安居乐业” 不要伪“公益”

　　文化批评：旧城改造目的是要"安居乐业" 不要伪"公益"

　　北京大学国际关系学院 姚 远

　　●大拆大建式的旧城改造，是伪“公益”真“公害”

　　●在“发展经济”、“改善民生”的旗号下，当前不少旧城改造不过是“土地财政”的遮羞布

　　●中国的旧城保护绝非无解，可变旧城改造为社区营造

　　新年伊始，“旧城改造”的大锤再次让人们揪心：在大连，不可移动文物“凤鸣街近代建筑群”遭遇野蛮拆除；在南京，仓巷地区的湖北会馆等一批古建筑，在新版《南京老城南历史城区保护规划》公示期间被白下区拆迁办突击破坏；在北京，“时间文化城”被“钟鼓楼广场扩建”取代，钟鼓楼地区如何“整体保护”尚待观察……

　　就在去年12月，《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》发布，仍将“旧城区改建”纳入公共利益之列，随即引发公众的质疑。人们认为，一些城市以旧城改造为名，行大拆大建、卖地赚钱之实，这样的旧城改造哪是“公益”，称其为“公害”也毫不为过。

　　现行模式之弊

　　从文物保护的角度看，近些年来，成片成片的历史街区在“改造”的大旗下被夷为平地，历经千百年岁月形成的街巷肌理，鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。这场“休克疗法式”的“旧城改造”，对中华文脉的影响之深、之巨、之不可逆，堪称中国城市史上“三千年未有之大变局”。而从民生保障的角度看，旧城改造制造了大量社会问题，很多低收入家庭虽然靠拆迁住上了新房，但失去了就业、医疗、教育等重要的生活条件。显然，如果只改善“住有所居”，而恶化了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”的条件，旧城改造就谈不上真正的改善民生。

　　现行的旧城改造模式，往往以大规模拆迁方式运作，当地居民皆须迁走，土地则以整理储备，或招标、拍卖、挂牌的方式出让，地方政府从中获取巨额土地出让金。这正是一些城市对旧城改造趋之若鹜的根本原因。1994年分税制改革造成了一些地方的财政困难，1998年后，随着土地出让金全额归地方政府所有，加上建筑业税、房地产税和耕地占用税占到地方税收60%，形成了所谓“土地财政”。这导致地方政府过度依赖房地产业，而作为房地产业核心的土地供应，已将矛头指向寸土寸金的历史街区。在种种“发展经济”、“改善民生”的旗号下，旧城改造不过是“土地财政”的遮羞布而已。

　　他山之石可以攻玉

　　然而，其他国家的成功经验早已表明，保护旧城从来不是发展、民生、现代化的反义词。遍览意大利的威尼斯、法国的波尔多、日本的京都和奈良等古城，都完美体现了保护与发展的辩证法：既在整体上原封不动地保持古城的风貌、韵味、尺度、肌理，又在微观层面实现了住房条件和基础设施的改善与更新。那么，为什么许多国外名城，根本不需要进行伤筋动骨的“旧城改造”呢？

　　在大多数实行分税制的国家，如美国、法国、日本，都将不动产税(又称物业税、固定资产税)作为地方税的主体税种。根据不动产市值，以一定税率向产权人每年收取不动产税，可使得政府投入的公共服务源源不断地得以回报，从而促使政府专注于公共产品的供给，确保不动产的稳定和升值。这样，以物权保护为前提，政府只需要对房主保护、修缮历史建筑进行规范和引导，并着力提供公共服务，历史街区就可以由内而外地得到自然康复。

　　随着中国改革的深化，特别是近年《物权法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》的颁布实施，国人的物权意识、文化遗产保护意识得到空前提高，物业税的开征也已呼之欲出。在新的经济社会条件下，旧城保护与整治的转型，势在必行。2007年下发的《国务院关于改善低收入家庭住房困难的意见》已经提出，对可整治的旧住宅区应“力戒大拆大建”，“以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，遵循政府组织、居民参与的原则，积极进行房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造”。

　　这样的精神，在一些城市旧城保护兼顾民生改善的探索中，已经有了值得期待的体现。2005年，北京修编《城市总体规划》，提出“旧城整体保护”，“鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体”。在北京烟袋斜街的整治中，政府通过宣布“不拆了”，仅仅投入200万元用于公共服务和基础设施建设，就激活了当地居民自我修缮的积极性。而在南京，一年多以前，老城南旧城区遭遇规模空前的“老城改造”。现在，已经施行的《南京市历史文化名城保护条例》在立法过程中采纳民意，删去草案的“老城改造”条款，而要求政府制定“老城保护方案”，按照“政府主导、统筹规划、整体保护、合理利用”的原则传承古都文脉。

　　改造模式可变拆迁为修缮

　　事实表明，中国的旧城保护绝非是无解的题。国际上的成功经验早已表明，旧城保护完全可以在政府的指导下，以居民为主体，通过社区互助的“自我修缮”方式来实施，将旧城整治从拆迁模式下的行政关系，转变为修缮模式下的民事关系。例如法国1962年《马尔罗法》规定，居民修缮保护建筑可以得到国家的资助，并享受若干减免税的优惠。美国城市规划的区划法规(zoning)机制，通过界定社区的属性，明确产权边界，保证不动产的安全与增值，规定哪些事情不能发生，其结果就是“安居乐业”。

　　“安居乐业”的前提，来自物权的稳定。我曾漫步于日本的京都、奈良，令我震撼的并非只是那些宏伟的寺庙、庄严的塑像，还有透过“民家”院墙看到的那一方假山或一株古梅。这不只是时间的印迹，更是一代代房主用心维护的明证，正所谓“有恒产者有恒心”。我总是想，同样是古城，为什么这里见不到破败的危旧房屋？稳定而安全的物权，会促使房产所有者千方百计地保护好它，而不是看着它一天天破败下去，成为“危房”。

　　以物权保护为前提，自上个世纪六七十年代起，日本社会形成了被称为“社区营造”的地方治理模式。它不单是冷冰冰的硬件建设，而是以居民为主体，通过行政和居民的协调合作，从硬件、软件两个方面解决地域、社区特定课题的公众参与模式。从修好自家开始，街坊们又逐渐关注起街区来，自治会担当社区的维护、管理，商会负责街区的餐饮、住宿等服务业，同业公会则组织起漆器、陶器、织锦等传统手工艺的传承与展示，乡土文化社团建设起一个个小型博物馆、资料馆。这样，街区就不只是有物质、空间的空壳，而有了生生不息的文化命脉。“社区营造”所体现的“物权”加“参与”的保护机制，使得历史建筑得以保护，民俗民风得以传承，社区团结得以加强，从而让传统街区源远流长。

　　实践证明，以居民为主体，政府主导、专家指导、社会参与的“社区营造”模式，能最大限度地调动各方面的积极性，形成旧城保护与整治的最大合力。期待这样的模式，也能在包括仓巷在内的整个南京老城，在北京的钟鼓楼、前门、宣南，在哈尔滨的中华巴洛克街区，在大连的凤鸣街，在全国各地的历史旧城区得以推广。