谈文化财政政策研究的命题取向

　　王列生

　　编者按：文化部2011年共设立了两个国家文化财政政策研究基地，分别落户中国艺术研究院和武汉大学，为财政支持公共文化事业建设和文化产业发展提供政策依据，探索文化财政政策推动文化繁荣发展的策略和路径。文化财政政策研究已成为社会科学版图中一个具有极强现实针对性的应用知识命题。

　　为了进一步清晰地梳理文化财政政策研究的命题取向，本报理论部特别邀请中国艺术研究院公共文化政策研究中心主任、研究员王列生就文化财政政策研究的学理定位、命题拟设等做深入阐述，以期助力当下国家文化战略的政策支持系统建构与完善。

　　● 科学化、规范化、长效化的文化财政体制机制，对中国特色社会主义文化建设的可持续性须臾不可或缺。一种具有杠杆支撑功能的文化财政体制，其现实建构依赖于一系列有效政策工具的无缝隙链接。唯其如此，我们才有可能在科学发展观引领下，努力实现政府文化行政作为中公平文化治理与效率文化治理的有机统一。

　　● 文化财政政策研究既不属于种属学科概念也不限定在层级学科领域，而是对特定对象空间和问题领域的知识聚焦，目的在于获得理论层面学术解读和实践层面对策设计，由此形成不同知识身份共同介入的叠合问题空间及其关联性问题拟置，其知识叙事形态具有极为明显的现实针对性、问题复合性、学科交叉性和所议前沿性。既代表了公共财政对文化事业的深层使命思考，亦代表了文化事业对政府公共支出的全面责任诉求。

　　● 实践理性层面的文化财政政策研究，以知识支持方式对文化财政政策本体的功能编序、义项配置、框架建构、适应性修复、评价系测准乃至信息预测与反馈等进行背景支撑，理所当然属于公共知识领域，一切社会成员都与文化事业从业者一样拥有共同的权利和义务，可以想象，对于社会化知识行动的文化财政政策研究而言，将至少在如下4个方面大范围聚集研究成果：其一，调查研究成果，其二，比较研究成果，其三，设计研究成果，其四，基础研究成果。

　　● 对文化财政政策命题拟设而言，无论选择何种知识路线或学术方案，无论以什么样的背景身份进入叙议现场，无论是致力于顶层制度设计还是致力于基层政策工具功能激活，归结起来，不过是以博弈状态集合性回答4个基本问题，那就是：什么是文化财政政策？为什么要拟设文化财政政策研究命题？中国的文化财政政策曾经是、现在是和将来应该是的存在状态何在？围绕这些存在状态应该有、必须有或可能有的技术方案何为？

　　随着“文化大发展大繁荣”国家文化战略全面提速，随着文化体制改革全面推进和深化，随着公共文化服务体系全面建构和功能运转，财政保障效率性和可持续性等问题更加凸显，公共文化支出规模、目标、运行模式、绩效标杆及其配置性工具设计等问题更加复杂，文化预算编制、审批、执行和监管等制度建设更加迫切，一句话，文化事业与财政支出间的因果关联已经成为制约性结构关系。在此背景下，文化财政政策研究演绎为社会科学版图中一个具有极强现实针对性的应用知识命题，这个命题携带着自我定位的问题域及其知识立场分异的不同学理解读方案，进一步则命题对问题的有效穿越程度将直接影响到政府公共文化服务的正义性与效率性。因此，我们也就有必要在知识实践起点位置，相对清晰地梳理文化财政政策研究的命题取向。

　　一

　　中国问题背景的文化财政政策研究，是对中国特色社会主义体制条件下公共文化的财政保障探讨，目的在于深入分析总结国内外公共财政文化支出的经验教训，充分运用现代社会科学乃至自然科学的知识成果以形成科学化、规范化、长效化的文化财政体制机制，努力寻求各种操作性强且实践效果明显的财政支出政策工具及其功能化技术方案，从而最大限度地提高公共财政对公共文化的杠杆支撑作用，为保障公民基本文化权益乃至推进中华民族文化复兴提供稳固的制度支持。

　　科学化、规范化、长效化的文化财政体制机制，对中国特色社会主义文化建设的可持续性须臾不可或缺。在我国还将长期处于社会主义初级阶段的历史条件下，无限扩大公共财政的文化投入既不现实也无能为力，因而也就迫使我们更有效地对有限财政资源进行合理的支出配置，更何况即使支出水平未来获得大幅度的提升，也依然要在公平性和效率性的绩效标杆约束下形成合法化支出方案。一当文化财政政策充分显示其正义性和效率性调控能力，则无论是公共文化设施的规划、建设、运行和维护，还是公共文化服务的范围、义项、功能和绩效；无论是着力建构民族文化精神支柱，还是着力营造大众文化娱乐氛围；无论是逆向性文化遗产记忆传承，还是跨域性文化交往国际合作，就都能在预算规则的呵护中循序渐进地进行，进而也就能以稳定的财政保障支撑文化大发展大繁荣宏伟目标的可预期实现。

　　问题的关键在于，一种具有杠杆支撑功能的文化财政体制，其现实建构依赖于一系列有效政策工具的无缝隙链接。诸如公共文化支出的零基预算方法、绩效预算方法、成本价格预算方法等，就以不同的存在形态共同作用于特定文化预算目标，就以不同的存在形态共同实现其预算政策工具的功能完形，并共同诉求着以程序合法为体制核心的文化预算制度结构、以测值精准为技术核心的文化预算评价方式和以执行充分为绩效核心的文化预算评价方式，由此我们才能获得文化预算工具的体制张力，所以，必须从一开始就能形成可操作性的工具设计效果和工具功能谱系，从一开始就自觉进行具有现实针对性和问题穿越性的学理研究和工具设计，否则就不可能在制度理性与技术理性合谋中寻找到有效政策工具。在复杂的公共财政文化支出谱系中，值得我们关注的远不止于文化预算一项，解决支出矛盾和理顺支出结构有待更多的政策工具功能显现，因而所谓有效政策工具的无缝隙链接，乃是远远超出文化预算手段的工具集合空间及其隐显不一的内外制度接口。唯其如此，我们才有可能在科学发展观引领下，努力实现政府文化行政作为中公平文化治理与效率文化治理的有机统一。

　　进一步的追问还在于，即使我们找到了一批这样的工具并且最大限度地实现其功能链接，但对于幅员辽阔而且发展极不平衡的转型中国而言，其功能嵌位和政策复杂指涉的适应性等都会遇到严峻的现实挑战。例如，近些年普遍推行的专项支出扩张模式，由于缺乏经常性支出转移支付的政策安排，所以也就不仅降低了各种文化专项支出的政策工具效率，而且还大大降低了层级文化行政的政策响应热情和政策调控能力，而这也就要求我们必须深入研究中央财政文化支出转移支付中经常性安排与专项安排的动态结构关系，测算出更有普遍执行力的稳态支付效果的科学比例，从而提高公共财政文化支出的政策适应性与支出有效性。

　　二

　　从学理定位角度而言，文化财政政策研究既不属于种属学科概念也不限定在层级学科领域，而是对特定对象空间和问题领域的知识聚焦，目的在于获得理论层面学术解读和实践层面对策设计，由此形成不同知识身份共同介入的叠合问题空间及其关联性问题拟置。知识叙事形态具有极为明显的现实针对性、问题复合性、学科交叉性和所议前沿性。既代表了公共财政对文化事业的深层使命思考，亦代表了文化事业对政府公共支出的全面责任诉求。

　　就逻辑起点而言，文化财政政策研究的知识合法性来源于公共财政事业与公共文化事业的叠合问题空间与结构对位效应，来源于经济理性与文化理性对叠合问题空间的共同焦虑，来源于共同焦虑后果的知识解读路线和对策处置方案，来源于解读路线和处置方案的认同、分异及其相关各方的意志博弈，来源于制度理性和技术理性融汇合谋中正义目标与效率目标的社会诉求。因此，文化财政政策研究是冷静理性的社会科学探索行为，一切涉身者都应该具有面对真理的勇气、面对社会的责任、面对科学的准入条件以及面对良知的道德底线，必须坚决摒弃应声虫作风、喊大街语调和私人写作方式，从而最大限度地追求普遍知识和公共文化利益旨趣，并最大限度地使我们的研究成果有益于“让人民共享文化发展成果”。

　　就历史起点而言，从公共财政制度诞生的那一天起，它就必然包含力度不等的文化支出，因而也就必然产生与制度输出相匹配的文化支出政策安排和知识反应后果的文化财政政策研究。由于成熟的公共财政制度与现代政府形态相辅相成，又由于世界各国现代政府形态的形成和识别都存在着非常大的时间定位差异，固而寻找到文化财政政策研究的精确时点就变得十分困难。站在我们的现实立场，更具参照的关注坐标无疑是改革开放的历史和中国特色社会主义建设的自觉史，因为中国问题背景的文化财政政策研究，无论是知识萌芽还是知识合法性认同基础上的丰富成果，都是与这样的时域定位紧密联系在一起的。改革开放和中国特色社会主义建设不仅推动了文化财政政策研究的形成和深入，而且在服务性政府转型和“四位一体”协调发展的道路上对文化财政政策研究提出了更高要求和更加急切的期待，这实际上也就意味着将有一大批涉身者热情投入到文化财政政策研究行列中来，议题本身将会在中国事态条件下迎来其厚重知识积累时期。

　　处在这一特定时期的中国文化财政政策研究，一定会在多个维度显示其理论穿透力和实践张力。首先是现实针对性使相关各方从自发走向自觉，从随机处置走向系统谋划，从权力运作走向科学安排，从而达到行政能力与行政效率的统一、政策权威性与政策合理性的统一、预算标杆与绩效测值的统一、中央财政转移支付与地方财政配套安排的统一、文化建设可持续性与财政保障稳定性的统一，形成文化大发展大繁荣中“看得见、测得准、握得牢、走得稳”的良好态势。其次是问题复合性使纠缠不清的“呆账”“乱账”“欠账”甚至“账中账”获得超越模糊数学原则的清理，公共财政的文化支出在台阶跃升中从静止僵化走向动态激活、从部门线性关系走向全局弹性结构、从被动的微观补偿走向主动的宏观调控，从而达到顶层制度输出与基层政策响应的统一、财政部门积极性与文化部门积极性的统一、政府文化支出透明与社会监管评价清晰的统一，形成阳光财政尤其是阳光文化预算常态化、程序化和规范化的健康格局。其三是学科交叉性使知识自在走向知识自为、从学理描述走向智慧聚集、从文本传统走向新知增长，从而达到制度设计中制度理性与技术理性的统一、事态揭敝中本体性进入与相关性进入的统一、知识进展中元始建基与符号拼贴的统一、在场交往中多样化身份介入与临时身份限定的统一，形成知识经验与经验知识双向互动并推动边际增长效应的知识景观。

　　作为公共文化政策研究界面新的知识增长极，文化财政政策研究的所议几乎全部置身于前沿性话题状态，无论言说还是倾听，都将在话题诱引中经历由少数人闲谈到社会化热议的演变过程，一旦社会化热议发展至今日的CPI举国关注的地步，则中国特色社会主义条件下科学而规范的文化财政制度框架就指日可待。

　　三

　　作为实践理性层面的文化财政政策研究，无疑是以知识支持方式对文化财政政策本体的功能编序、义项配置、框架建构、适应性修复、评价系测准乃至信息预测与反馈等进行背景支撑，因而仍然只能是文化财政政策功能实现进程中各种博弈力量的一个影响因子，即便它是从前被政策本体持有者漠视但如今颇受青睐的重要影响因子。因此，这一研究行为理所当然属于公共知识领域，一切社会成员都与文化事业从业者一样拥有共同的权利和义务，任何将文化财政政策研究限制在顶层设计当事人狭小圈子的想法和做法无不是作茧自缚之举。可以想象，对于社会化知识行动的文化财政政策研究而言，将至少在如下4个方面大范围聚集研究成果。

　　其一，调查研究成果聚集。无论命题涉身者携带何种知识身份，在其介入文化财政政策研究之际，都必须全身心深入基层，深入公共文化服务实际，深入群众文化生活和各级各类文化机构运行进程，大量获取文化财政政策研究迫切需要的第一手材料，在关注文化事业、关切基本文化权益和关心文化民情、文化民意中提高对公共财政文化支出规模、结构、方式、程序和绩效等的深度认识，在不同议事层级形成指涉力匹配的专题研究报告、专项研究报告乃至总体情况分析，形成民智融汇并深刻反映人民群众文化意愿的财政支撑建议、对策和改革导向意见，形成对已然事态的评价和对或然事态的研判，最大限度地提高文化财政政策研究的问题真实性、指涉现实性和影响社会性。

　　其二，比较研究成果聚集。在现代政府建构之途，各国人民选择了各自适应性强的功能框架，由此形成不同的治理目标及其治理方式。尽管方式各异，但在集合状态下能梳理切分出一些功能趋近的基本模式，例如所谓“北欧模式”（The Nordic Model），其文化财政基本理念就是纳入“福利支出”的列支框架，由此也就有与之相一致的文化预算原则、文化支出计量和文化财政绩效评测方法等，并且所有这些都与北美“消费补贴”理念下的文化财政政策义项和功能实现方式相去殊远。因此，我们就有必要站在国际视野下，从不同的比较关系中寻找文化财政政策的成功经验与失败教训，总结每一种模式的存在个性、体制优势和工具先进性，最终在中国问题立场和中国轴心结构中获得比较研究成果，最大限度地为中国特色社会主义文化财政政策建构和文化预算全面推进寻找全球性知识资源。

　　其三，设计研究成果聚集。对中国文化财政政策系统建构而言，当前所急切呼唤的，就是诸如体制设计、机制设计、工具设计、标杆设计、模型设计以及时间表与路线图设计等。设计的困境在于，要么因袭计划经济模式遗存的已有老路，要么就在市场经济治理框架下对文化政策进行简单的并轨比附，其结果往往是既与经济规律相冲突亦与文化规律相摩擦，操作层面到处可见两头不靠谱的尴尬。走出困境的出路在于，汇聚民智，吸引各种知识背景和知识身份进入设计现场，建立开放性的文化财政政策公共设计研究空间，最大限度地烘托从宏观设计到微观设计方案叠出各逞其能的文化财政政策研究创新氛围。

　　其四，基础研究成果汇集。就像忽视应用研究就会断送文化政策研究的生命，忽视基础研究同样会让文化政策研究成为没有尺度和价值参照的以贸易货，成为知识返祖的本能行为。宏大背景的基础理论之所以在具议命题背景仍然十分重要，不仅在于宏议与具议之间存在着深刻知识深化和理论精密化的意义拓值，而且还在于文化财政的叠合问题空间存在着单一学科理论本体非完全覆盖的存在性追问元始，所以我们要想在文化财政政策系统建构中的想法、做法和技术化拟置方案有效，首先就得确保其符合道理，尤其是符合大道理，而此议最先照面的大道理就在于那些存在性追问元始，就在于系统深入地对文化财政的叠合问题空间进行基础理论研究，最大限度地确保文化财政政策内置谱系的知识合法性。

　　四

　　对文化财政政策命题拟设而言，无论选择何种知识路线或学术方案，无论以什么样的背景身份进入叙议现场，无论是致力于顶层制度设计还是致力于基层政策工具功能激活，归结起来，不过是以博弈状态集合性回答4个基本问题，那就是：什么是文化财政政策？为什么要拟设文化财政政策研究命题？中国的文化财政政策曾经是、现在是和将来应该是的存在状态何在？围绕这些存在状态应该有、必须有或可能有的技术方案何为？

　　文化财政政策是公共财政文化事业支出政策的简称，作为公共财政政策的一个有机组成部分，由于文化事业支出牵系要素的特殊性、复杂性和诸多不确定性，同时也由于文化事业间接受到意义、价值和精神等形而上终极性维度的内在制约与影响，所以其公共支出的正义性诉求和效率性诉求就有与其他支出范围不相一致的地方，进而也就能够形成相对稳定同时也相对独立的系统边际给定。从这个意义上说，字面意义地回答什么是文化财政政策并不困难，困难的是按照学理逻辑清晰地描述这一边际系统的内置义项和知识谱系，而且尤为困难的是如何在一种有效而规范的预算制度下确立财政对文化事业支出的基本原则、基本尺度、基本测算模型、基本操作程序和基本政策工具等。其中的复杂性、纠结性甚至利益冲突性，将长久而且深层次地拷问命题拟置者和议题涉身者，并且最终决定着这一命题的未来命运。

　　拟设文化财政政策研究命题，目的在于解决文化建设和文化事业发展中财政保障不相适应的现实矛盾，在于从科学而规范的政策系统建构层面寻找文化大发展大繁荣的可持续性支撑杠杆，在于从诸如社会学、管理学、统计学、艺术学、文化人类学、系统科学等一大批不同层级知识领域中吸纳化解这些矛盾的智慧养分，在于努力促使公共问题政府治理的公权化、透明化和社会化，在于追求每一分花在文化事业上的钱务求必须、有效、公平正义和符合人民心声的理想境界。要想回答清楚这些问题，单凭态度、立场、热情远远不够，还得有大量的学理探索和技术跟进，就如同给定博物馆免费开放政策必须以支出计量中云计算过程和探索性数据分析为前提条件一般，所以要动员更多的专家进入现场，对更多的知识背景进行以问题针对性为纽带的技术链接，对核心问题、基本问题和相关性问题进行全面系统的研究。

　　“何在”之议不可能抵达时间、空间和事态的全称覆盖，即便如此，站在科学研究和知识行动的立场，我们仍然要以全部热情投身于对文化财政政策曾经是、现在是和将来应该是的存在状态作无限追问，并且努力使这些追问发生在细节处、遮蔽处和模糊处，从而使命题域内的研判和规划背景清晰、情况透明、资料详实、定位精准。文化自觉从哪里来，说到底就是从无限追问中来，从对于经验与教训、有效与无效、积极主动与消极被动、模糊治理与清晰治理、权力意志与科学安排等一系列对称范畴的系统总结中来，只有历时性地清晰回答出文化财政政策从哪里来到哪里去以及现在在哪里，才能最终寻找到中国特色社会主义文化建设中文化财政政策的康庄坦途。

　　“何为”之议不可能抵达制度、工具和技术方案的非穷尽性呈现，即便如此，为了让人民群众更好地从文化财政政策的功能实现中得到优质文化服务和更多公共文化利益，我们仍然要以须臾不可懈怠的求索精神投身于文化财政政策应该有、必须有或可能有的技术方案论证设计中去，并且努力使这些论证设计标杆清晰、功能配套、测值精准、适应性强且具有可操作性。可以想象，如果我们的文化财政政策研究停留在宣传化、口号化甚至“大词化”，如果所有的论证设计技术方案都是简易阅读的讲话体、公文体甚至海报体，如果我们的研究成果只是表达的深度秀而不是解决问题的深刻有效，那么所谓文化财政政策研究的命题创新就不过是知识现场又一次游戏化的语言狂欢，而不无可悲的是，我们实际上常常在这样的语言狂欢中沉溺和陶醉。文化自信不是盲目自信，是我们认识规律、尊重规律并且驾驭规律之后的理性升华，是前提条件充分满足之后的逻辑推论结果，而这一切又都取决于究竟能不能以实证态度给定条件并且进入规律依托之上的自由境界，具体到文化财政政策系统建构而言，这样的自信有待一切当事人和涉身者兢兢业业并且长期不懈的理论开掘和实践探索。

　　文化财政政策研究命题召唤和国家文化财政政策研究基地的设立，只不过是问题进入的开始，关键在于后续知识行动及这些行动的实践张力。但是我们坚信，只要我们在科学发展观的引领下求真务实、勇于探索、理论联系实际，就一定能使我们的研究有益于公共文化服务体系建设，有益于公民基本文化权益保障，有益于中国特色社会主义文化财政政策系统建构，有益于让人民共享文化发展成果。

　　表1：“十一五”以来文化事业费总量和增长速度

　　表2：“十一五”以来文化事业费分区域投入情况

　　表3：“十一五”以来文化事业费分农村和城市投入情况