张松
城市文化遗产保护任重道远
——国外遗产保护的经验及启示
张 松
什么是城市遗产？简单地讲，文物古迹、历史建筑、历史街区以及传统街巷等，就是城市遗产（urban heritage），或者说是具有文化意义的建成环境遗产（cultural built heritage）。需要说明的是，正如1975年欧洲有关文化遗产保护的《阿姆斯特丹宣言》所指出的，城市建筑遗产“不仅包括品质超群的单体建筑及其周边环境，而且包括所有位于城镇或乡村的具有历史和文化意义的地区”。城市遗产有广义和狭义之分。广义的城市遗产，包括在城市行政辖区范围的所有文化遗产（有形的和无形的、列入保护的和未列入保护的）和自然遗产（风景名胜区、自然景观等）；狭义的城市遗产一般包括：历史建筑及其周边环境；城市内的历史地段，如历史中心区、传统街区、工业遗产地段等；历史城区，包含公共空间、街巷肌理等在内的历史性建成环境（built environment）。
从2003年的《文物保护法实施条例》，到2008年的《历史文化名城名镇名村保护条例》，再到2011年的《非物质文化遗产法》，我国城市文化遗产保护经历了由制定特定法律保护文物古迹、历史名城等特别保护对象，逐步走向保护更为广泛的历史街区、历史环境和有特色的城市景观。文化遗产保护已逐渐成为我国城市社会发展中的重要议题。
《世界遗产公约》 具有里程碑意义
二次大战结束后，国际上逐步建立了许多与遗产保护相关的组织和机构，如UNESCO和ICCROM等相关类型的政府间的公共组织机构，ICOMOS、TICCIH等专家组成的专业性非政府组织（NGO），欧洲议会、东盟（ASEAN）等地区性政府间的组织，为文化遗产保护相关调查研究或其他保护活动提供资金援助和技术等支持的民间非营利组织（NPO）等。
1972年11月16日，联合国教科文组织大会在巴黎通过《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》），这一具有重要里程碑意义的事件，不仅是保护世界文化遗产和自然遗产的起点，同时促使全世界对文化遗产及文化多样性产生了一个基本的共识。《世界遗产公约》自1975年12月17日生效以来，逐渐受到世界各国政府和公众的普遍关注和高度重视。
世界遗产可分为文化遗产、自然遗产、复合遗产三类。截至2011年，列入《世界遗产》遗产地的数量已达936处，其中文化遗产726个，自然遗产182个；中国的世界遗产共有41个，其中文化遗产29个，自然遗产8个。从自然遗产与文化遗产的数量对比中可见，当前世界遗产存在极其不平衡的发展态势。为避免这种不良态势的蔓延，近年来，联合国教科文组织和世界遗产委员会对文化遗产的申报做了相应的限制，鼓励自然遗产和复合遗产项目的申报。
需要说明的是，在《世界遗产公约》中，“世界遗产”被解释为“人类共同继承的文化及自然财产”。强调世界文化遗产是各国各地区文化的共同构成，强调祖辈留下的东西需传给后人，强调遗产保护的真实性和完整性。由此，遗产开始被理解为历史的见证，并在整体上被认为是现今社会的继承物。
法国：遗产保护区起到 突出作用
在法国，文化遗产保护已经成为发展的基本原则之一，历史遗产的评价标准和管理办法也日趋成熟。法国政府有着漫长的中央集权制历史和传统，一直通过强有力的全国性政策，推进文化遗产的保护工作。截至2005年，在法国受到国家保护的纪念建筑有4.2万处，也就是说至少有300多万公顷的土地被划入文物建筑周围保护区，这个面积占法国国土面积的6%。
法国早在1943年就通过的《纪念物周边环境法》明确规定：一旦一座建筑根据《历史纪念物法》列级或登录保护，对其周边范围的保护规定即刻生效，即在其半径500米范围内的建设都将受到一定的制约。这一规定反映了在历史保护区制度诞生之前，对文物建筑周边环境控制的严厉和保护优先的基本准则，这一办法的确定，对文物古迹和历史建筑的保护均起到了重要作用。
法国遗产保护工作由文化部统一管理，文化部下设遗产司，遗产司下设高级考古研究部、遗产调查总部和历史纪念物、纪念地资金公共管理部等部门。在法国有200个具有文物建筑工程资质的国家建筑规划师，专门代表国家部门负责管理文物古迹和历史建筑的保护修缮工程和处理相关事务。法国的国家建筑规划师制度，使国家文化遗产保护政策与城市发展规划融为一体。
1962年颁布的《马尔罗法》（Malraux Act）开始划定国家的历史“保护区”。该法的主要目标为保护与利用历史遗产，将文物建筑与周边环境一起保护，同时促进对历史保护区的保护与利用，为保护区焕发生机提供多种途径。以法国港口城市巴约纳为例，老城区300米半径范围内，城市相关职能部门对其历史建筑进行修缮，对于宽度超过6米的街巷，会作为消防通道保留；对于年代久远的老房子，政府不是直接让居民搬走，而是邀请专家前来考察、评估、制定保护解决方案，同时给予资金支持，以鼓励对老房子进行保护性修缮，从而使得老城区的格局得以完整保存。
由于有了政府的财政支持，老城区的修缮比较全面，或改造密度过大的部分；或扩大一些公共空间，增添新的户型来保证采光、通风良好及消防安全；或建立公共场所设施，为城区居民提供便捷服务。为解决老城区的交通问题，在老城区安排免费公共巴士，并对利用自驾车外来进城人员提供免费乘坐公交的通行证，保证老城交通顺畅的同时，也使城区生活更加低碳环保。
日本：国家财政力量 作为保护支柱
日本的古代历史文化受中国影响很大，其古城、古建筑无论形式还是结构、构造也受到中国文化的重要影响。因而，日本的古文物和古建筑保护制度及保存技术均对我国文物保护具有直接的参考借鉴价值。1950年，日本政府颁布《文化财保护法》（文化财即文化资财、文化财产），标志着日本战后文物保护制度的全面建立。该法律将文化财分为有形文化财、无形文化财、民俗文化财、纪念物、传统建造物群、文化财保存技术、埋藏文化财、文化景观等，它们共同构成文化财的体系结构。其中值得我们特别关注的当属文化财保存技术，文物古迹、古建筑修缮修复需要的材料制作、维修、修复等技术的保护。近年来，我国国家文物局对陶器、铜器、丝绸、漆器等保存技术建立了保护中心，加强了研究工作，但建筑物保存技术的研究运用亟待加强。
在日本的文化遗产保护框架里，最高设有文部科学省，下设文化厅，主要负责文物保护，管理国立美术馆、国立博物馆、文化财研究所等机构。文化厅依法设立有专家和官员组成的文化审议会，凡是涉及重大立法、法律修订、申报国家级文化遗产的决议等，都要经过文化审议会的审议通过，然后再由厅长盖章生效，可见文化审议会的重要作用。
在文化遗产保护方面，日本陆续出台了多个具有针对性的保护措施。1966年，日本制定了《关于古都内历史风土保存的特别措施法》（简称《古都保存法》），是为了在经济快速发展和城市化过程中切实保护京都、奈良、镰仓等古都的“历史风土地区”。1975年，日本修改《文化财保护法》，创设“传统建造物群保存地区制度”，开始保护一般城镇的历史聚落、传统街区和特色地区。1996年，再次修改《文化财保护法》，引入“文化财登录制度”，将历史保护运动从单一、僵硬的模式推向柔软、综合、更为广泛的领域。2004年6月制定的《景观法》，是适合所有城镇和乡村的国家法律，以促进城乡良好景观的形成，以实现保护美好的国土景观、创造丰富的生活环境以及富有个性与活力的地域社会为基本目标。
其中，《古都保存法》并不是保护整个古都，而是保护古都里寺庙、园林、文物古迹周边的环境，包括山水、森林等更大的范围。该范围内的土地无论是私人所有，还是企业所有，都可以划进保护区进行保护，因此称之为“特别保护法”。如果私人认为划进保护区会影响开发建设和经济效益，可依据市场价申请将土地卖给地方政府。由于日本的土地很贵，地方政府需依据《古都保存法》向中央财政申请专项资金将土地买下来，从而进行合理的保护控制。例如京都古城的周边，按照《古都保存法》严格规划管理，大片的山体、森林，几乎没有被开发建设过，如此良好生态环境的形成，很重要的一点是依靠国家相应的财政支持。
日本文物部门具有很强的原则性，自制定遗产保护相关政策的调查初始，国家会给予相应的经济支持，以确保工作人员能够进行定期的跟踪调查，保证调查数据和调查结果的真实可靠。总之，日本文物保护工作的发展进步，国家财政力量起到了强有力的支撑作用。
（作者为同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师张松）
