索来军
日前，由国家版权局主持的《中华人民共和国著作权法》第三次修订调研工作已经全面启动。《著作权法》自1990年9月由全国人大常委会颁布以来，共修订过两次。一次是2001年为了适应我国加入世贸组织的要求，另一次是在2010年为了执行世贸组织关于贸易争端的裁决。这两次修订由于是在特定条件下进行的，因此只是对著作权法做了有针对性的部分修订。此次则是自《著作权法》颁布以来，首次在没有特定条件的情况下进行全面修订。为了做好此次著作权法的修订工作，有必要对目前我国著作权立法体系的现状和问题进行回顾和总结。
目前立法体系现状
根据立法原则，我国目前与著作权有关的立法主要体现法律、法规和规章3个层面上。
与著作权有关的法律。在法律层面上，除了《著作权法》，由全国人大或人大常委会制定并通过的其他法律中也包含着与《著作权法》有关的内容。如1997年3月全国人大修订的《中华人民共和国刑法》，在第三章第七节“侵犯知识产权犯罪”一节中，规定了侵犯著作权犯罪行为的种类和刑罚。1995年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国担保法》中“权利质押”一节中规定了著作权质押以及著作权质押合同登记的规定。2007年3月全国人大通过的《中华人民共和国物权法》中“权利质权”一节中有关著作权设立质权以及著作权质权登记的规定。此外，1995年3月中美两国政府代表签署关于知识产权问题的换函，该换函附件《有效保护及实施知识产权的行动计划》中，包含著作权合同登记以及认证的内容。
与著作权有关的法规。在法规层面上，由国务院制定的法规中与著作权有直接关系的共有6个，即《著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》、《著作权集体管理条例》、《信息网络传播权保护条例》、《广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》和《实施国际著作权条约的规定》。此外，国务院制定的其他法规中，也包含着与著作权有关的内容，如《出版管理条例》和《印刷业管理条例》中有关境外委托印刷和复制的登记规定；《音像制品管理条例》中有关进口音像制品著作权合同登记的规定等。此外，《中华人民共和国知识产权海关保护条例》中也包含保护著作权的内容。
与著作权有关的规章。在规章层面上，主要是由国家版权局制定的各种规章，如《著作权质权登记办法》、《计算机软件著作权登记办法》、《作品自愿登记试行办法》、《著作权行政处罚管理办法》等。此外，新闻出版总署在有关电子出版物和网络游戏管理规章中，规定了与著作权合同登记有关的内容，以及海关总署在《中华人民共和国知识产权海关保护条例》的实施办法中也规定与著作权作品登记有关的内容。
此外，在司法解释方面。自《著作权法》实施以来，最高人民法院先后发布了“关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释”，“关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释”，以及最高人民法院和最高人民检察院联合发布的“关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释”等。而北京市高级人民法院也先后就计算机软件著作权案件、审理著作权民事纠纷案件适用法律、确定著作权侵权损害赔偿责任以及网络著作权纠纷案件等问题发布了解答和指导意见等。
现行立法体系存在的问题
著作权立法体系是法律体系和法律规范的直接反映。《著作权法》作为规定我国著作权保护的基本制度的法律，在立法体系中占有重要的位置。由于《著作权法》在制定时其本身就存在着缺陷并长期得不到纠正，以及《著作权法》没有随着新的形势发展及时进行必要的调整，直接影响到的著作权立法体系建设的科学性、合理性和规范性，导致立法体系中不同的法律规范之间存在着不同程度的错位、失衡、交叉甚至矛盾的现象。
问题一：不同立法间错位问题现象严重
首先，这一现象在著作权法实施条例中表现最为明显。例如实施条例中对创作的解释，作品的含义，著作权的产生时间，外国人和无国籍人作品在我国的保护，合作作品的权利行使，国家享有著作权作品的使用，著作权无人继承又无人受遗赠作品人身权利的行使，作者身份不明作品的保护期，图书专有出版权的认定以及著作权转让合同和专有许可合同备案等内容，都涉及著作权保护的基本问题，应当由作为上位法的著作权法来规定，而不应当由下位法实施条例规定。造成上述现象的原因主要是在立法初期，不同立法机构对著作权基本问题认识上存在差异，在著作权立法时没有吸收相关内容，而是通过事后制定实施条例加以弥补。
其次，根据《著作权法》规定，计算机软件、信息网络传播权的保护办法由国务院另行规定，为此，国务院分别颁布了《计算机软件保护条例》和《信息网络传播权保护条例》。但纵观上述条例的内容，计算机软件作为受保护的作品，虽与其他作品相比有其特殊性，但是对计算机软件保护的基本原则和基本内容与著作权法规定并无大的差异；而信息网络传播权作为新增加的著作权内容，对其保护涉及权利内容和权利行使等著作权基本制度的问题，这些都应当在著作权法中直接规定，而不宜由国务院制定法规来规定。
再次，我国加入国际公约后，为了弥补我国现行法律与国际公约的差别，国务院制定的《实施国际著作权条约的规定》。该规定对于外国作品的认定，实用艺术作品保护，作品的出租权以及录音制作者的表演权等方面都与著作权法的规定有差别。这些规定不仅在内容上导致中外著作权人在权利上的不平等，在形式上也表现出著作权立法上的失衡。
最后，根据中美协议，作为我方承诺确立的著作权涉外合同登记和认证的内容，其部分内容只出现在国务院法规中，但其完整内容一直没有在著作权法中得以体现。
问题二：不同立法间存在相互交叉或矛盾的现象，导致在实施中发生混乱
这一现象在有关合同登记和备案的规定上表现尤为明显。比如修订后的著作权法实施条例规定了专有许可合同和转让合同备案的制度。与此同时，《音像制品管理条例》中也规定了涉外音像合同登记的内容，以及国家版权局发布了一系列有关涉外音像、电子出版物和软件，以及图书翻译出版等合同登记的规定。这些不同的登记或备案之间存在着相互交叉和矛盾，致使多年来合同登记管理体系混乱不堪，而合同备案工作一直没有实际开展起来，实施条例的规定成为一纸空文。
问题三：部分规章缺乏上位法，立法效力受影响
例如自1994年国家版权局颁布了《作品自愿登记试行办法》以来，作品登记工作已经开展十余年。多年来的实践证明，作品登记制度在帮助著作权人有效行使和保护权利方面是不可或缺的，应当成为著作权立法中的基本制度。但是这项登记一直没有得到著作权法律法规的认可。由于缺乏上位法，导致作品登记在登记性质、登记主体和登记收费等重要问题上长期争论不休，认识混乱，直接影响此项工作的顺利开展。此外，出版行政管理部门在规章中规定有关著作权合同登记的内容，也显得过于随意。
