文物频频遭遇"先斩后奏" 保护工作亟需贯彻法制

　　由施工单位对文物保护单位“先斩后奏”的行为,已经在多地频频上演。开发商存在一种心态——反正惩罚我的钱比我拖延工期的钱会少很多。

　　国务院有关部门、地方各级政府及有关部门普遍反映,文物保护法中一些规定不适应文物工作的需要,对文物违法行为的处罚过轻,且缺乏必要的强制措施,难以有效遏制违法行为。

　　2012年1月,原本计划恢复原貌的“梁林故居”被拆。

　　□关注消失中的历史建筑之四

　　近日,海南省东方市市级重点文物保护单位“日军侵琼八所死难劳工遗址”遭到破坏,引起了广泛关注。

　　海南省东方市官方回应,劳工监狱遭到破坏是由于施工单位赶工期,没有严格遵照合同的规定来施工,最终对文物造成了破坏。事发后,相关部门已经介入调查,查清后将根据相关法律法规对责任人进行严肃处理。

　　可以预测的结果是,最终施工方将被最高罚款50万元。

　　它们都是登记在册、受到文物保护法保护的有身份文物,但这种频频发生的对不可移动文物“先斩后奏”行为,实际上是在文物毁坏前刻意将文物保护法束之高阁,待被曝光后再将法律搬出处理后事。

　　据第三次全国文物普查统计,近30年来,全国消失了4万多处不可移动文物,而其中有一半以上毁于各类建设活动。

　　今年上半年,全国人大常委会执法检查组开展了文物保护法执法检查。全国人大常委会副委员长路甬祥在作检查报告时感叹:“我国文物保护与利用的整体水平,与我们这个文明古国的地位还不相称,文物安全形势依然严峻。”

　　被“先斩后奏”的不可移动文物

　　近日,有网友在论坛发帖质问:“东方鱼鳞洲的万人坑纪念碑哪去了?”

　　据了解,网友所说“万人坑”位于海南省东方市,是“日军侵琼八所死难劳工遗址”的一部分,位于东方市气象局南侧,主要埋有死难劳工和战俘的遗骨,是东方市文物保护单位。本次遭到破坏的是“万人坑纪念碑”和日军建造的两间劳工监狱。

　　东方市官方回应,劳工监狱遭到破坏是由于施工单位赶工期,没有严格遵照合同的规定来施工,最终对文物造成了破坏。事发后,东方市公安局立即介入调查,将擅自施工的工人带走调查。有关部门已向上级文物管理单位汇报,查清后将根据相关法律法规对责任人进行严肃处理。

　　此类由施工单位对文物保护单位“先斩后奏”的行为,已经在多地频频上演。

　　今年1月,位于北京市东城区北总布胡同3号四合院的梁林故居传出被拆除的消息。东城区文委调查认为,开发单位进行了“维修性拆除”,这一说法引起了社会各界的争议。

　　6月,江苏省南京市文保单位“张治中公馆”在经历拆除、重建后,摇身变为叫价6000多万元的商品豪宅,引发了公众对文物保护执法的强烈质疑与批评。

　　而记者在中部某省会城市调查发现,该市两处文保单位,在市文物局已经多次阻止、告诫的情况下,仍被先后强行拆除。第一处文保单位被拆除后,施工单位被认定负主要责任,罚款50万元,责任人记大过处分。当地政府还向媒体表示,将通报全城,“确保今后不再发生类似事件”,但不久后第二处文保单位又遭遇了同样命运。

　　湖南省长沙市文物局文物科科长吴文峰告诉《法制日报》记者,这种“先斩后奏”现象频频发生,开发商肯定存在一种心态——反正惩罚我的钱比我拖延工期的钱会少很多。

　　“文保领域太需要贯彻法制了”

　　从今年以来发生的案例可以发现,文物被违规拆除后,当事方往往会提出一些光鲜亮丽的说法,例如“保护性拆除”、“维修性拆除”、“迁移式保护”。

　　但这样的说法往往不被文保专家认可。中国文物学会名誉会长、曾主持起草文物保护法的著名专家谢辰生告诉《法制日报》记者:“以迁移保护为例,不可移动文物,一般是不能迁移的。迁移就会丧失他的价值,有时候根本也迁移不了,比如城墙,怎么迁移?如果确实涉及国计民生,对迁移的标准也很严格。”

　　南京大学政府管理学院学者姚远补充道:“你如果说是迁移的,那你给我看当时有没有拍照,有没有对所有的构建进行编号,有没有资质的施工队,有没有详细的迁移方案,如果没有这些,那就是拆除,而不是迁移。”

　　“其实这些在文物保护法里面全都有非常细致的规定,关键问题是没人执行。”谢辰生说,“前不久人大常委会征求我的意见,说要修改文物保护法,我说你修改它干嘛啊,现在不是法律没有规定,而是法律规定得明明确确,但是有法不依,执法不严,违法不纠。”

　　在已经发生的案例中,文保单位被拆除后,责任单位往往仅被罚款50万元。很多评论人士开始质疑,文物保护法中规定的50万元罚款上限,是不是太低了?

　　路甬祥在执法检查报告中也表示,国务院有关部门、地方各级政府及有关部门普遍反映,文物保护法中一些规定不适应文物工作的需要,对文物违法行为的处罚过轻,且缺乏必要的强制措施,难以有效遏制违法行为等。

　　姚远理解,这种“处罚过轻”所指不应仅仅是罚款:“开发商拆掉一个文物,就拿下了这上千平米的土地,相比之下,别说50万元罚款,就是1000万元也不算贵。所以通过罚款不能根本解决问题,对于恶劣的故意毁坏文物行为,必须要通过刑事手段惩处。”

　　“如果是破坏国家级、省级的文保单位,刑法中明确构成故意毁坏文物罪；对于一般的不可移动文物,刑法中也是有规定的,涉及到扰乱社会秩序罪。”姚远说。

　　吴文峰则认为,破坏一般不可移动文物可以适用刑法中的破坏公私财物罪,“但是现在开发商、社会、政府方面,有一个意识,总认为拆文物不会有什么罪,如果这样走下去会很危险。”

　　现实正是如此无奈,无论是从事文保多年的吴文峰,还是已经87岁高龄的谢辰生,都想不起一个因破坏不可移动文物受到刑事处罚的案例来。

　　“问题就在这儿,有些违法太严重了,作为专家,我敢说你是违法的,但是他不理你你怎么办?”谢辰生在电话里长叹一声,“文物保护领域太需要贯彻法制了。”

　　历史文物为经济发展让步?

　　2011年10月,中部某省会城市考古研究所的工作人员在市区内发现了一段长约120米的古城墙。专家判定,这段古城墙历经南宋、元、明、清四个朝代叠加修建,后因地层变化,湮没于地下,保护价值极高。

　　然而由于城墙被发现于一个重点地产项目的工地上,几个月后,120米的城墙在各方博弈下被拆到只剩20米,盖上玻璃罩,供游人参观。

　　文保人士曾一智告诉《法制日报》记者,该段长城原址保护方案发布后,国家文物局、湖南省文物局均下达过指示,建议全部原址保护。但这个建议最终被淹没在项目建设的利益博弈中。

　　姚远告诉记者,大型的基础设施建设或者开发,按照文物保护法规定必须要实行保护勘探,长沙发现的城墙遗迹,文物部门是有责任在之前发现并进行保护的。

　　“但把棒子砸到当地文物部门身上可能还不一定准确,因为他们有可能已经发现了这个问题,但他作为市政府的组成部门,心有余而力不足。”姚远进一步认为。

　　路甬祥在执法检查报告中,对这一现象一针见血地指出:“有的地方政府和企业法人刻意规避考古调查勘探而进行工程施工,造成文物损毁消失。”

　　“很多人指责文物部门,但文物部门真是冤大头,很无奈。”长沙市文物局一名工作人员告诉记者,作为文物部门,在任何一次会议上都主张要保护文物,“因为文物只有一次生命,拆掉就不可能再存在了。”

　　“然而一个现实是,地面上的历史建筑,大部分都在一些繁华热闹的地方,这些地方到现在为止也是商业、政治、文化中心。”这名工作人员说。

　　而每当遇到文物与项目的冲突时,地方政府往往都会选择让前者为后者让路。

　　“很多媒体来质问我们,说你们怎么会同意他们拆呢?我们真的不好回答。如果没有经济没有利益方面的东西,没有领导,没有一些所谓的专家论证,我们是绝对不会同意拆的。历史文物为经济发展让步,这是现状。”中部某省会城市文物局一名工作人员向记者感慨。

　　姚远认为,这种现象归根到底是城市发展模式的问题,特别是大城市,过度依赖于土地财政。这种短期的利益,冲淡了地方政府对文物保护这种长期利益的重视。

　　结束语

　　正如全国人大常委会副委员长路甬祥所说,我国文物保护与利用的整体水平,与我们这个文明古国的地位还不相称。

　　一个泱泱大国,除了现在,还要有其历史,而历史的具化,建筑是最主要的表现形式。

　　几周内,《法制日报》记者走访了国内正在上演历史建筑“拆保之争”的几个城市,发现站在“保”一边的,是那些普普通通的市民,而站在“拆”一边的,却是按法律规定负有文保责任的地方机构和官员。

　　无论是历史文化名城中上演的大拆大建,还是无文保单位身份历史建筑频频遭拆除,以及文物保护单位在全国各地被“先斩后奏”的现象,地方政府的“拆”思维始终都是根子里的决定性因素。

　　也许,只有当更多的人不被眼前经济利益冲昏头脑,意识到人类总是“先有祖宗后有今人”,意识到“历史建筑只有一次生命”,意识到“一座城市的内涵不在于对高楼有多趋之若鹜,而在于对历史风貌有多尊重”,文物保护的现状方能真正有所改变。

　　(范传贵)