最新研究报告建议放缓全面实施中职教育免费政策

　　4月26日，北京大学中国教育财政科学研究所对外公布了其最新一期简报——《应放缓全面实施中等职业教育》。这份报告明确指出：中职学校的办学行为与办学质量存在诸多不尽如人意的现象，这影响了中职助学金和部分学生免学费政策效果的达成。目前加大中职的中央财政投入应以诱导地方政府完善学校布局、改革管理体系、提高办学质量为核心目标。换言之，不赞成近期内以实施全面免费为加大中职财政投入的优先选项。

　　据北大中国教育财政科学研究所所长王蓉介绍，根据教育部公布的统计数据，他们发现，中职教育免费政策的实施，并没有伴随以中职招生数及其在高中阶段招生总数中所占比例的显著提高。而进一步的研究和调查则发现，中职学生流失问题严重，流失率逐年攀升；政府对中职学校监管“缺位”影响了中职学校对学生和家长的吸引力；学习成绩是影响学生分流意向和教育选择的重要原因。

　　在此基础上，报告还提出了政策建议，称当前的核心要务是提高中职的办学质量。针对中职的近期政策措施，建议急迫需要改变当前政府对中职的监管退位和缺位的局面，应以全面审视和建设中职的管理体系为抓手，在近期以全面启动中职的政府监管制度建设和学校能力建设为工作重点。在建立这一共识的前提下，加大财政投入，为上述中职监管制度建设和能力建设提供保障基础，建立健全中职财政拨款制度体系。

　　中职学生流失问题不容小觑

　　鉴于无公开的中职流失率统计数据，研究者根据“2005～2010年全国及分区域中等职业教育招生情况”和“2005～2010年全国及分区域中等职业教育毕业生情况”计算了中职学生三年流失率。以2005年入学的年级为例，该年级应于2008年毕业，因此以2005年招生数减去2008年毕业生数为其三年流失人数，再除以2005年招生数为其流失率。

　　按照这一计算方法，中职流失率逐年攀升，特别是西部地区的流失率从2005年级的13.3%迅速攀升到2007年级的28%。

　　研究者又使用2010年和2011年的分年级在校生数测算了2010级学生(2010年入学学生)和2009级学生(2009年入学学生，也即2010年二年级学生)年度流失率。结果显示，全国教育部门中职学校的2010级学生在2010～2011年期间总共流失了88万人，流失率达到13.82%。各省的该比率可能受到学生在省份之间转学因素的影响；但是，全国性的数据仍具较强的揭示性。

　　研究者分析认为，导致这一结果的原因可能有三：第一，年度之间的数据统计口径可能不一致，基础数据的准确性值得怀疑。第二，来自基层的“虚报冒领”行为可能是一个重要因素。第三，学校中确实普遍存在严重的学生流失现象。

　　据了解，目前已经有诸多学者和第一线实践者认识到，流生问题已成为严重影响和制约中职学校发展的重要因素之一。《职业教育研究》刊载《中职流生问题的原因与对策研究》一文指出，流生现象呈现以下几个特点：(1)流失时间集中。多发生在第一学期的期中和寒假之后。(2)专业、年级、班级集中。在流失的学生中，90%为一年级学生，毕业班学生的流失率几乎为零，流生往往发生在某个专业某几个班级。(3)流失比例高。学校整体年流失率在15%左右，个别专业年流失率达到20%～30%，甚至更高。

　　地方政府监管“缺位”导致中职吸引力下降

　　报告称，地方政府对中职学校的监管“退位”和“缺位”，导致了中职学校在专业设置、招生、质量规格等方面的系统性的行为失范，影响了这些学校对于学生和家长的吸引力，这是政策失灵的主要原因。

　　《职业教育研究》载吴仲平文《中职学校不规范办学行为分析及对策》提出，中职学校不规范办学行为的表现有三个方面：(1)不顾教育形象，招生工作不择手段。(2)不论办学条件，专业设置随心所欲。(3)不讲质量规格，毕业文凭随意发放。“中职教育是国民教育序列中的正规学历教育，其学制年限、专业设置、课程体系、课程纲要等都有相应的规定或指导意见，但许多中职学校并不是努力执行，而是‘我行我素’，甚至想怎么干就怎么干。在学制年限上，虽说是修业期三年，其中在校学习两年，但在校学习一年、一年半就以‘顶岗实习’送出就业的却不少见；在课程设置、课时安排、教学内容及要求上，往往是专业类课程能开就开，文化基础及德育类课程想减就减，且无论学生课程考核合格与否，只要上学费用交清了，毕业证是一定要发放的。更有甚者变相‘卖’文凭，即联络短期职业培训学校，动员其学员注册本校中职学籍，只要这些职业培训学校代收代交了‘协议’费用，其学员也可领到中职学校颁发的毕业证书。”

　　研究者认为，中职学校上述不规范办学行为的重要原因是中央政策放开之后地方监管的退位和缺位。国务院分别于2002年、2005年两次召开全国职业教育工作会议，作出了大力发展职业教育的决定，教育部为落实第一次全国职业教育工作会议的精神时发文指出：“要进一步扩大中等职业学校的招生自主权。允许中等职业学校招收应、往届初中和高中毕业生及具有同等学力的人员入学；允许中等职业学校根据市场需求和自身办学条件自行确定招生专业和规模；允许中等职业学校根据用工单位的需求，调整教学内容、学习方式和学习时间。”这个文件出台的目的在于通过扩大中职学校的办学自主权，促进中职教育又快又好发展。但是，随着中央教育部门对扩招的任务和要求越来越高，地方主管行政部门基本放弃了对中职学校招生与办学的监管，于是，“一放就乱”的混乱局面也就逐渐形成。

　　学习成绩是影响学生教育选择的最重要原因

　　中职教育免费政策企图通过“价格效应”达成既定的政策目标，也就是通过利用财政政策实施免费的中职教育与适当的生活补助，有效降低私人就学成本和教育服务价格，刺激农村初中后学生对于职业教育的需求，增加中等职业学校的生源，达成政府加强中等职业教育发展的目的。该效应机理的假设前提是：就学的价格因素是初中毕业生选择上中职还是普通高中的重要因素；对于农村家庭经济困难学生来说，其对中职教育的需求弹性足够高。

　　但研究者发现，上述的两个假设前提都存在问题。首先，从逻辑上说，初中毕业生共有三个去向：一是就读普通高中，二是就读中职学校，三是辍学进入劳动力市场。在三者之中的选择，学生和家长需权衡收益和成本两方面的因素，而成本又包括直接成本(学费等)和机会成本(如果不上学而选择进入劳动力市场的所得收入)。中职质量较低导致家长和学生对于其收益的估计偏低；与此同时，学生们不读中职而直接就业所得的收入(也就是机会成本)是不容忽视的一个决定性因素。

　　其次，诸多研究发现，就学的价格因素并不是初中毕业生选择上中职还是普通高中的关键因素。绝大多数学生就读中职学校，并不是冲着“经济资助”，而主要是学业基础等其他非经济方面的原因。研究发现，学习成绩是影响学生分流意向和教育选择的最重要的原因。

　　提高中职办学质量当前核心要务

　　研究报告的最后一部分是政策建议，其指出，在我国人口红利即将消失的背景下，大力发展职业教育的必要性毋庸置疑，加大财政投入是为达到该政策目标的基本保障。

　　但是，当前的核心要务是提高中职的办学质量，提高中职教育的私人收益率，并使家长和学生建立对中职教育的较全面认识，如此才能够真正达成发展中职的政策目标。单纯靠降低私人教育成本的举措，包括免除学费，并不一定是有效的激励机制。

　　研究报告还提出了非常具体的建议，包括：从改革管理体制入手，解决当前职业学校布局混乱、办学质量低下、校企合作薄弱等诸多问题；改监管“缺位”为监管“到位”，加速管理制度建设；为改善中职办学质量提供有力的财政保障基础，在加大中职财政投入的总的方针指导下，继续实施现有的助学金和部分学生免学费政策不变，但放缓在全国全面实施免费政策，与此同时，将新增财政投入全部用于提高中职办学质量这一政策目标上。

　　记者 谢湘