1991年，《未成年人保护法》出台。　

　　13年后，《未成年人保护法》开始修订。2006年，在十届全国人大常委会第二十四次会议分组审议时未成年人保护法修订草案时，时任全国人大常委会副委员长的许嘉璐说:“孩子摔伤了、骨折了是看得见的，父母老师心疼，但这是短痛;孩子学坏了，关系的则是一个家庭、一个民族的未来。我建议再作些调查和研究，让这部法定位更准确、更硬一些。”　

　　许嘉璐说，对未成年人要给予“心”的关怀、“心”的保护。

　　两个至关重要的文件

　　有两个文件对起草未成年人保护法律起到了至关重要的作用。　

　　第一个文件是1978年，共青团中央向党中央提交的一份关于建议制定青少年法律的报告。报告中写道:“非常必要运用立法手段，把党和国家对青少年的政策与要求规范化。”　

　　1980年，中央组织召开了“青少年保护法”座谈会，这是我国首次研究制定青少年法律的会议。但是，由于当时的立法条件还不成熟，立法工作有始无终。　

　　第二个文件是1985年10月4日中共中央发出的《关于进一步加强青少年教育预防青少年违法犯罪的通知》。这个文件明确指出:“目前，保护青少年的法律还不完备，建议立法机关会同有关部门，根据宪法的精神，加紧制定保护青少年的有关法律，用法律手段来保障青少年的合法权利不受侵犯……”

　　“上海通过了，我们也该动手了”

　　正是根据中央通知精神，上海市人大法制委员会率先启动立法工作。他们委托共青团上海市委牵头，会同有关部门成立青少年保护法规起草办公室，历时16个月，十易其稿。　

　　1987年6月，《上海市青少年保护条例》出台。　

　　作为我国第一部地方性青少年保护法，共青团上海市委以简报形式上报了团中央。这一做法立即引起了时任中央书记处第一书记宋德福的重视，他在简报上批示:“是时候了，上海通过了，我们是不是也应该动手了。”　

　　国务院法制办协调司副司长黄新华，当年参与了团中央组织的青少年立法工作。他介绍说，一花引来万花开，上海的条例出台后，各地先后开始制定青少年保护条例，形成了地方“包围”中央的态势。　

　　1988年，团中央、国家教委、最高法、最高检等部门成立了青少年立法工作领导小组，共同承担起草《未成年人保护法》草案的起草工作。此后历时3年多，《未成年人保护法》于1991年9月4日在第七届全国人民代表大会常务委员会会议上通过。

　　建议稿细之又细，多达322条

　　“1991年《未成年人保护法》，共7章56条，从家庭、学校、社会以及司法等方面对未成年人的保护作了全面的规定。但是，这部法律过于从道德层面考虑，责任主体不明确、罚则太少。比如说，发生校园安全事故，学校规定有没有责任?承担什么样的责任?当时就没有明确规定。”全国律师协会未成年人保护专业委员会主任佟丽华，是2006年《未成年人保护法》修改建议稿的第一稿执笔人。　

　　1991年至2006年期间，我国先后签署了《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件。按照这些文件，在学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。　

　　佟丽华认为:“我们需要把这些文件的精神和原则体现到国内法里。”　

　　鉴于建议修改《未成年人保护法》的呼声渐高，2003年底，十届全国人大常委会五年立法规划将修改《未成年人保护法》列入其中，修改建议稿起草的工作被委托给团中央。　

　　2004年年初，佟丽华接到团中央的电话，让其领衔《未成年人保护法》修改建议稿第一稿执笔人的任务。他很快完成了一份长达322条的修改建议稿，“但团中央认为建议稿条款过多”。

　　对此，佟丽华有着自己的考虑:“建议稿必须要做到细之又细，尽可能地把现实中发现的问题都写进去，这样可以为后期全国人大内司委调研起草、全国人大常委会审议阶段提供修改和论证的参考。”最后，他根据团中央的要求，将条款修改到162条。

　　外国同行很惊讶

　　2004年10月，佟丽华再次接到团中央的电话:“修改建议稿进入关键阶段，请立即回国，拿出两周的时间改稿子。”“当时，我在美国哥伦比亚大学做学术交流，不得不请假回国。外国同行很惊讶，他们‘一直以为中国立法，只是官员们坐在一起就可以了，没想到中国政府如此开明，还邀请年轻、非官方的专家参与’。”　

　　回国的当天晚上，佟丽华就赶往团中央，与相关负责人商量工作议程。“接下来的两周，非常辛苦。上午参加研讨会，下午整理来自各方的建议。最终，修改建议稿为120多条。”　

　　经过全国人大内司委后期的调研修改，最终形成《未成年人保护法》修订草案，并于2006年12月29日获第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。

　　一起错案催生一个新法条

　　2006年《未成年人保护法》在未成年人司法保护方面增加了不少新的规定。比如，第56条是此次修订后的一项新规定:“公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人，询问未成年证人、被害人，应当通知监护人到场。”　

　　佟丽华说，这条新规定的诞生，与安徽省一起未成年人保护案件有关。　

　　2005年6月，安徽省巢湖市公安局居巢分局在办理一起故意伤害致死案件中，错捕了4名少年，并使用刑讯逼供的手段。专家分析指出，引发这起错案，一个重要原因是当时针对未成年人犯罪的刑事诉讼制度和成年人没有区别。　

　　佟丽华说:“如果有程序要求公安机关通知未成年犯罪嫌疑人的监护人在场，就会有效预防和杜绝刑讯逼供发生，错案就可以避免。”　

　　在《人民检察院刑事诉讼规则》中有这样的规定:“询问不满18岁的证人，可以通知其法定代理人到场。”是否能够借鉴这条规定并引申开来，将其中“可以”变成“应当”，并形成法律条文予以施行呢?　

　　在2006年3月举行的十届全国人大四次会议上，身为全国人大代表、时任共青团安徽省委书记的方春明，与该省多位全国人大代表共同提出了《关于制定我国未成年人刑事保护立法的建议》。这一议案建议:办案中，未成年人有要求其监护人在场的权利。同时，有监护人在场，应当成为公安机关、检察院、法院的一项程序性义务，没有通知监护人到场的情形就可以视为司法机关的程序违法。　

　　佟丽华告诉记者，在最后一次人大常委会审议的前几天，他还看到《未成年人保护法》修订草案上规定是“应当有监护人在场”，通过后则变为“应当通知监护人到场”。对这个细节的变化，佟丽华分析认为是考虑到实际的操作性，因为不少未成年人案件是异地办理，监护人在场有时难以实现，所以要“通知”其监护人是应该做到的。　

　　“我起草的《未成年人保护法》修改建议稿中规定的更为详细，首先要通知监护人，通知不到就要通知法律援助机关。”佟丽华说。

　　坚持写进禁烟、禁酒条款

　　2006年《未成年人保护法》加入了关于未成年人休息、娱乐和锻炼方面的内容，是《儿童权利公约》等国际法律文件精神的体现，对保障未成年人身心健康发展意义深远。　

　　“记得2005年的一次研讨会上，一名教育部的官员率先提出学生的课业负担过重，难以保证睡眠充足。”佟丽华说，作为学校的主管单位，能提出这样的建议，人们很认同并表示惊讶。在后来的调研中，对于这个问题的认知可以说是共识，甚至到了最后人大常委会审议阶段，有常委委员就拿自己的外孙女现身说法，说他们是怎么被繁重的课业负担压得抬不起头，没有时间休息。　

　　佟丽华向记者介绍，2006年《未成年人保护法》还在保护未成年人远离烟草方面迈出了实质性的一步，“这是我国未成年人保护的重要进步”。　

　　《未成年人保护法》第三十七条规定:禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志;对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。　

　　2005年下半年，全国人大内司委调研组在北京调研并召开研讨会。佟丽华清楚地记得，参会的一位官员因故中途离会，临走前他叮嘱佟丽华:“你一定要坚持这条意见，争取将禁烟和罚则内容写入草案。”　

　　后来，全国人大内司委召开讨论会的时候，有的人建议，这个规定可以等到预防未成年人犯罪法修改的时候再考虑。而有的人认为这个和经济利益相关联，不便作出明确规定。　

　　“烟草对孩子的伤害，解决这个问题刻不容缓!中国的小孩抽烟问题严重，就是因为买烟太容易!”佟丽华态度坚决。　

　　2006年《未成年人保护法》规定，向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。　

　　“主管部门是谁?依什么法?又由谁来处罚呢?”佟丽华认为，现在的《未成年人保护法》规定还是很模糊。（徐日丹）