学者：地方债的出路在何方

　　6月27日，审计署发布了2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》。地方政府性债务规模总算有了一种较为权威的说法。之前，关于地方债的规模估计千差万别，让人很难准确把握地方债风险。较为详尽的数据，也为进一步的公共决策提供了有力的支持。

　　根据审计结果公告：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；37.38%的地方政府性债务属于政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。后者并不一定构成政府债务负担。

　　根据审计结果公告，地方政府性债务的出现几乎与改革开放同步。地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年。1981-1985年间，全国有28个省级政府开始举债。市县政府举债也逐渐普遍化。至1996年底，所有省级政府都举借了债务。财政分权的改革，特别是分税制财政体制改革的推进，地方政府相对独立性增强，使得一些地方政府通过债务融资来调剂余缺。

　　地方所述普通高校和公立医院均非盈利性机构，它们的债务规模引人注目。截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。在债务规模高企的情况下，地方高校和医院的资金运转已出现了问题。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。

　　化解地方高校和医院债务需要智慧。应该认识到，这些债务的形成在一定程度上与地方政府在高等教育与医疗卫生服务上的欠账有关。高等教育和医疗卫生服务需求与供给之间存在较大的缺口。

　　在一定条件下，高校和医院通过债务融资的形式，保证了相关公共服务的提供。但与此同时，这也留下了后遗症。债务融资与预算拨款有着极大的不同。有政府背景的债务融资，很容易超过最优资金规模。这是特定时期的产物。高校和医院本身无很强的偿债能力。除了提高收费外，高校和医院并无其他主要收入来源。而且，就是收费也没有太多的挖掘空间。这样的债务，最终有可能转化为政府债务。但在化解债务的同时，需要特别注意高校和医院的“软预算约束”问题。如政府应承担的支出责任，应主要通过政府直接融资来解决资金缺口问题。当然，高等教育和医疗卫生事业的跨越式发展还可以借助引进社会资金的形式。

　　地方政府性债务尚不足以构成中国国家债务风险。这并不表明现在就可以对当前地方政府债务掉以轻心。债务风险的判断是就全国而言的。从全国来看不是风险，并不等于局部地区就不会出现债务风险。各地债务负担情况不一。在化解地方政府性债务问题时，同样需要提防地方政府的“软预算约束”问题，不能因为某一地债务负担重，中央就多承担责任。中央和地方的财权和财力分配格局应该是规范化的，相应的财政体制也应该是一种激励型的财政体制。(中国社科院财贸所研究员 杨志勇）