专家谈法治政府建设意见:"两个不得"严防粗暴执法

　　近日，《国务院关于加强法治政府建设的意见》发布，为在新形势下贯彻落实依法治国基本方略，加强法治政府建设提出了29条具体意见。专家认为，这一举动表明了政府推进依法行政的决心，实现这一目标关键在于执行过程中是否能把意见落到实处。

　　规定很“强硬”落实很重要

　　国务院法制办有关负责人坦言：目前，中国一些行政机关工作人员包括有的领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想依然存在；有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的问题仍然存在；行政执法活动中，粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。

　　针对这些现实存在的问题，意见从提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等7个方面，规定了具体措施。

　　其中不乏一些“强硬”的规定：要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序；重大责任事故、事件或者严重违法行政案件等，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任……

　　中国法学会行政法学研究会会长应松年说：“这份意见对2004年建设法治政府以来取得的经验予以了总结并加以推广，提出了一些具体措施，表明了在推进法治政府建设过程中，中国政府是认真的、有决心的。”

　　他同时表示，一些规定，比如“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”，这一条能够出台就是大进步，但落实起来有一定难度。

　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯也表示，中国在加强依法治国依法行政方面，有不少法律文件、法律制度出台，加上这次出台的意见都彰显了加强法治政府建设的决心，但关键是执行问题。“只要已有的制度、措施能得到很好的实施，就能推动法治政府建设不断前进。”

　　保障科学民主决策的“五大程序”不走过场

　　意见指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。同时还指出，要建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。

　　“这是一个重大进步。”汪玉凯评价说，目前有很多重大项目，在实施之前应对其社会效应、经济效应加以评价，以便有效防止不少形象工程、政绩工程。而且把公众参与、专家论证作为必经程序可以避免政府官员“拍脑袋、随意性决策”，为决策的科学化民主化提供重要的程序保障。

　　他同时表示，“不仅国务院在做重大决策前需要经过这些程序，我国现在300多个地级市、2800多个县、4万多个乡级政府，都应在做出重大决策前严格遵循这些程序，只有这样，才能达到预期的效果。”汪玉凯说。

　　中国行政管理学会副秘书长沈荣华参加过多次国家行政机关规范性文件的起草讨论，他说：“这些年行政机关邀请专家学者参与咨询论证的情况越来越普遍。专家的意见如果提供某些启示和补充，行政机关多数情况还是能接受和吸收的。但对于专家相反的、颠覆性的意见，行政机关往往不采纳。”

　　“专家可以表达自己的观点，但是否采纳的决定权还是在行政机关。”沈荣华表示，意见设置的程序很好，但行政机关执行起来不能走过场，否则就失去了程序规定的意义。

　　“两个不得”严防粗暴执法

　　前不久，广东某地警方将卖淫女当街示众事件引起社会各层面的强烈反响，也引发了人们对一些执法机构仍存在片面追求打击效果、轻视保障人权、甚至违规执法现象的关注。

　　这次国务院的意见指出，坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。

　　沈荣华表示，执法人员是代表行政机关、代表国家做出行政行为，在执法地位上处于强势。因此，必须保护处于弱势地位的行政相对人。所以意见用了“两个不得”，做出了限制性的规定，如果执法人员出现了问题，可以根据这“两个不得”进行处罚。

　　汪玉凯说，严格执法是对执法主体的限制，要求其按照法律规定来行使公权力，既不能有法不依，也不能执法违法。同时要提高执法队伍本身的素质，如果素养不高，就会对执法形象造成伤害。在执法过程中还要特别考虑公众感受，保障他们正常诉求的权力。

　　意见还规定，建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。

　　对此，沈荣华说，建立行政裁量权基准制度，说明国家对行政机关行使执法权力的行为正在逐步细化、科学化。“执法人员自由裁量权很大，往往导致相同违法行为的处理结果不同，老百姓意见很大，而且也容易造成执法人员腐败。因此，行政裁量权必须建立一套基准和执法幅度，让其不能根据执法人员的好恶和心情随意扩大和缩小，从而保护好公民的权利。”

　　着力保障人民群众监督政府的权利

　　近年来，“记者维权”这个词汇被人们越来越多地提及：有记者采访时被扣留了、采访设备被抢被砸了，采访后被打击报复了甚至被网上通缉了……日前，新闻出版总署副署长李东东表示，新闻记者正面临复杂的职业生态环境。中国记协党组书记翟惠生也坦言，记者维权仍有一定难度。

　　意见指出，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。

　　汪玉凯说：“这一点确实有非常大的突破。法治政府必须是公权力受监督的政府。除了司法监督外，公众监督、媒体监督非常重要。”

　　近几年来，很多腐败案件都是老百姓举报，网络曝光，然后纪检部门顺藤摸瓜从而破获的。目前老百姓的民主监督意识增强，中国广大网民不断发表观点，揭露腐败行为，成为最有效率的反腐方式。这显示了网络监督的力量和民主的异军突起。

　　汪玉凯指出，目前很多政府官员缺乏法制观念，围堵、收买记者来阻止监督。因此，在各级政府官员中普及法律知识非常关键，让他们不仅要接受监督，关键是要在具体工作中学会不越过法律规范来办事，这样就不会害怕监督。

　　严格问责给权力运行戴上“紧箍咒”

　　意见规定，要严格行政问责。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

　　中国有行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例，还出台过党政领导干部问责的暂行规定。此次国务院出台的意见更加强调对行政首长的问责。沈荣华说：“可以看出来，追究责任将越来越严厉。”

　　应松年也表示，这个规定比较具体，很全面，行政机关及工作人员如果犯了这样的错误，就很难逃脱被问责。

　　汪玉凯则认为，随着经济社会发展加快，有关问责方面的问题也越来越多。严格问责的话，要扩大问责范围，重大事故、重大人事变动、引发群体性事件都要设置问责制，同时问责程序也要进一步规范，以此保证问责的公平公正。(记者陈菲　崔清新　杨维汉）