看守所高羁押率成刑诉难题 专家吁改革执法考评

　　长期以来,如何降低审前羁押,避免犯罪嫌疑人非正常死亡,一直是实务部门和理论界孜孜不倦探索的课题。近日,来自全国各地的检察机关有关人员和权威专家齐聚北京,对审前羁押问题进行了深入探讨。

　　目前的状况是抓到人就羁押,一直关到诉讼结束,导致看守所人满为患。过去刑讯逼供是整个刑事诉讼的难题,目前羁押成了最大的问题

　　研究人员认为,在实践中,构罪即捕被广泛运用,而取保候审和监视居住等非羁押强制措施基本被搁置；同时,又没有建立独立的羁押必要性审查机制,导致可能不被逮捕的人蒙受羁押之苦,大量国家司法资源被浪费。这即是造成监所高羁押率的主要原因。

　　此前,最高人民检察院等多部门对高羁押率问题做出种种努力,但仍然没有达到期待中的理想目标,对此,专家们表示,减少审前羁押,应该“主打”技术路线,在机制、工作方式方法上进行改革,强调程序的公开、透明。

　　据媒体公开报道,自2009年2月“躲猫猫死”横空出世后,发生在全国各地看守所内“稀奇古怪”的死亡方式便纷纷浮出水面。

　　以至于连公安系统内部人士都对记者说,“我听着都觉得可笑,因为根本不可能,最多的还是人为殴打”。

　　最高人民检察院在今年4月召开的一次电视电话会议上透露,监所检察厅今年共接到看守所在押人员非正常死亡报告15例,涉及12个省份。报告死亡原因为3人自杀、7人被殴打致死、2人因事故死亡,另有3人死因正在调查中。监所检察厅负责人表示,看守所发生非正常死亡,既有公安机关监管不力的原因,也有检察机关监督不力的原因。

　　最高人民检察院监所检察厅厅长袁其国在今年公开表示,依法监督、审查被羁押人员羁押期限和羁押必要性是监所检察监督的重要职责。

　　“羁押的问题在司法实践和理论中都是难题,拟订中的刑事诉讼法建议稿中也很少涉及羁押的问题。其实,羁押问题是一个最为重要的问题,与整个刑事诉讼的走势和格局息息相关。”中国人民大学法学院教授陈卫东说,“现在的司法实践往往是抓到人就羁押,一直关到诉讼结束。过去刑讯逼供是整个刑事诉讼的难题,但这个问题近几年已经得到了很大的改善,已经不是最大的问题了,而羁押正是现在最大的问题。”

　　由于未成年人犯罪80%属于轻罪案件,因此对未成年嫌疑人高达70%的审前羁押率显著高于一般犯罪主体的羁押率

　　有调研显示,对外来人口犯罪,各地大多采用逮捕的强制措施,很少适用取保候审、监视居住等非羁押性措施。但是,从捕后的处理情况来看,轻刑犯所占比例较大。因此,如何对涉嫌犯罪的外来人口实施强制措施,成为一个严重的问题。

　　来自江苏省江阴市检察机关的统计数字表明:2009年,江阴市看守所的被羁押者中有本地人217人,本省人650人,外省人1079人,羁押率分别为11.2%、33.4%、55.4%。

　　北京市海淀区人民检察院的一位负责人表示,海淀区近两年羁押的绝对人数较其他地区多,逮捕人数大概在4000人左右,其中有80%是外来人口,“减少羁押一直是我们关注的问题,也一直在探索”。

　　此外,根据海淀区人民检察院的一项针对未成年犯罪嫌疑人审前羁押现状的调研显示,2005年至2007年,该院共受理未成年人犯罪案件约占案件总数的7%左右,3年逮捕率平均为70%左右。

　　“由于未成年人犯罪案件80%属于轻罪案件,因此对未成年嫌疑人高达70%的审前羁押率显著高于一般犯罪主体的羁押率。”海淀区人民检察院有关负责人指出。

　　此外,从户籍地看,2005年至2007年,海淀区检察院受理的未成年人犯罪案件中,外地未成年犯罪嫌疑人超过70%,羁押率为80%,而北京籍未成年嫌疑人审前羁押率自2005年至2007年平均为44%。

　　“依照我国刑事诉讼法规定,可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的、可能判处有期徒刑以上刑罚,采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的可适用非羁押性强制措施。”海淀区检察院的研究人员分析认为,“很显然,被判处有期徒刑缓刑的人即属于此类情形。而不起诉和案件退回侦查机关自行处理的原因无非是犯罪情节轻微、被指控犯罪的证据不足、嫌疑人没有违法犯罪行为,这些人更不应该被逮捕。根据我们2005年、2006年的数据显示,在被羁押的未成年嫌疑人中至少有超过23%可以争取不被羁押。”

　　此外,从海淀区检察院提供的数据看,2005年至2007年未成年嫌疑人被取保后脱保的比例约为2.97%,而2005年脱保的人数占取保候审总人数的8.2%,2006年脱保的人数占取保候审总人数的8.6%。

　　“可见,未成年嫌疑人脱保的比例远低于犯罪嫌疑人约8.4%的脱保率。”调研人员告诉记者。

　　在减少审前羁押的所有问题中,“最重要的问题”是政法机关考核、考评指标

　　事实上,自2009年4月起,一场由最高人民检察院、公安部联合,为期5个月的看守所监管执法专项检查活动,就已在全国3000多个看守所展开。

　　这场声势浩大的专项活动针对在押人员合法权利的保护,如伙食、通风、放风时间以及律师会见等执法环节给予了关注。

　　此前,最高人民检察院已经对久压不决案件进行专门调查,但结果并不乐观。

　　对此,北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉认为,减少审前羁押,应该“主打”技术路线,也就是在机制、工作方式方法上进行改革。

　　“我们应制定相应的规定,强调执法理念和观念的转变,增加一些这方面的表述。我们的公安人员面临的压力很大,而且有很多的考评指标,如果取保脱保,确实有风险,因此,办案人员更愿意采取羁押措施,从保障办案、维护社会稳定来讲是好的。但从执法理念层面来看,应该强调审前羁押对在押人员生活工作的影响,这个问题是很严重的。在押人员的生活工作如果因羁押而中断,羁押完后可能找不到合适的工作,这也是一个社会问题。”宋英辉说。

　　宋英辉还表示,要强调程序的公开、透明。对一个嫌疑人是否要羁押,需依照情况而定。但对所有案件而言,程序的公开、透明都是相同的,“在后续的程序设计中,应该有些审查程序的规定,包括听取侦查方、辩护方的意见,听取的方式等,现在听取辩护方意见体现得不够明确”。

　　“还应注意到的是,目前外地流动人口的羁押率降不下来,扩大取保的话也很难做下来。”宋英辉说。

　　陈卫东也认为,制约目前高羁押率的一项重要举措就是如何面对庞大的流动人口,解决被羁押人的管控问题。

　　“这些人没有住所和经济来源,社会监控不能对其监管,这就成了羁押的难题。现在将社会管控交给公安,公安机关人员少任务重是不能实现的。我们需要突破公安监管,寻找社区等其他监管力量,将管控的方式延伸。”陈卫东说。

　　而在减少审前羁押的所有问题中,被认为“最重要的问题”就是关于执法机关考核、考评指标的问题。

　　“为什么现在‘习惯’把人关起来?因为出现脱逃的情况,便会影响办案人员的考评。这不仅是在羁押问题上,在起诉、判决等方面也面临相同的问题。在羁押的考评方面,可以做些突破,如建立层级式的考评机制,在羁押的状态下正当处理完了加1分,在非羁押的情况下正当处理了,可以加更高的分；对流动人口的处理也是一样的。”宋英辉说。

　　陈卫东则认为,针对此类问题,可以考虑建立风险评估机制,“我在国外看到缓刑制度,通过提供详细的量刑资料,缓刑官发挥了重大的作用。我们可以参考这种做法,提供缓刑时的数据支持。法官批捕与否取决于风险评估报告。”

　　此外,来自全国各地的检察机关都介绍了当地减少审前羁押的先进经验,如江苏省无锡市人民检察院的管护项目、上海市浦东区人民检察院关于未成年人检察工作的经验、浙江省永康市人民检察院关于取保候审经验以及陕西省西安市雁塔区检察院捕诉防一体化的经验。

　　据了解,为了从制度层面寻求突破口,海淀区人民检察院专门制定了《海淀区减少审前羁押办法》(建议稿),拟与公安机关会签后正式试水。

　　北京大学法学院副院长、中国诉讼法学研究会副会长汪建成在仔细阅读办法后指出,办法的一大亮点在于提出了审前羁押减少的动态控制过程。“不仅仅放在批捕过程,在审查起诉中随时随地发现没有逮捕必要的,可以转为取保候审、监视居住的应当转为取保候审和监视居住。本草稿特别规定了不达条件逮捕的监督、审查、跟踪,这些都是很大的突破,可以达到降低附条件批捕的负面效应的效果。”

　　汪建成进一步解释说,上述办法要想执行,不是一家之事,需要公安机关联合执行,“近些年从最高人民检察院到地方,我们搞了很多理论和制度的创新,但这些成果应当运用到实践中。我们不仅要形成一些办法,一些实证材料也是要拿出来的。这样更有效果、更有说服力”。

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　　本报记者　　杜　晓

　　本报实习生　韩丹东