学者谈中国司法“执行难”:法律缺失成一大主因

　　面对面

　　——对话“民事强制执行法”建议稿主要起草者、中国政法大学教授杨荣馨

　　本报深度报道组记者 朱晓露

　　写在前面

　　“执行难”是困扰人民法院的一大“顽疾”。不少当事人打赢官司，拿到的却是不能兑现的“法律白条”，不但浪费了司法资源，也严重影响了法律权威。造成“执行难”的原因是复杂的，其中立法的缺失无疑是一大主因。

　　前不久，由中国行为法学会执行行为研究会、最高法院执行局、省高级法院主办，市中级法院承办的首届“中国执行论坛”在宁落幕。此次论坛的主题便是“民事强制执行单独立法”研究。据了解，由学界和司法实务界共同起草的“民事强制执行法”已形成建议稿。本报深度报道组记者专访了该建议稿的主要起草人之一——中国政法大学博导、中国行为法学会执行行为研究会会长杨荣馨教授。

　　法律缺失是造成“执行难”一大主因

　　记者：您认为是什么造成了“执行难”？该如何解决这一难题？

　　杨荣馨：造成“执行难”的原因是复杂的，排除执行经费不足等法院自身问题，还有多种情形会导致执行无法进行。比如被执行人本身没有可供执行的财产，或是转移、藏匿财产，恶意抗拒执行；行政干预；地方保护主义等。此外，法律的缺失也是造成“执行难”的一大主因。

　　化解这些问题，我认为首先是应对执行立法。强制执行是利用国家强制力来保护执行人的合法权益的，因此执行工作必须严格按照程序进行，只有有法可依，才能解决眼下“执行难”、“执行乱”的问题。

　　记者：我国《民事诉讼法》中也有关于执行工作的规定，为何还要单独立法？

　　杨荣馨：我们做个比较，国际通常的执行法律条文一般有300多条，而我国《民事诉讼法》中关于执行的条文只有34条。很多执行制度只有原则规定，缺乏实施细则，才造成了“执行难”的情况。

　　举个例子，四川省某法院曾遇到这样一个案子。被告李某欠原告张某10万元货款，法院判决李某付款。但李某表示自己没有钱偿还。不久，法院发现李某在一家商贸公司拥有5%的股份。于是法院要求这家商贸公司进行清算，确定李某股份的价值和每年获取红利的情况。但商贸公司提出，法律没有规定法院在执行时可以强制清算，并以此拒绝。在这种情况下，法院明知李某有履行能力，但因法律的缺失却无法执行。

　　起草民诉法时，就想对执行单独立法

　　记者：您是《民事诉讼法》执行条文的执笔人，为什么现在又倡导单独立法？

　　杨荣馨：在起草《民事诉讼法》时，我就有了就执行单独立法的想法。但当时民诉法本身的架构都还不成熟，我们起草时奉行的是“少而精”、“简而明”原则，对执行单独立法根本不可能。

　　事实上，《民事诉讼法》是一部解决诉讼问题的法律，诉讼是确认权利义务，而执行着眼于实现权利和义务，所以把两者放在一部法里并不协调。另外，执行与诉讼在任务、程序、措施、效力等诸多方面也是不同的，规定在一部法律中并不妥当，对执行程序的完善也不利。1991年，《民事诉讼法》正式施行不久，执行中的各种问题逐步凸现出来，“执行难”开始成为社会问题，我随即提出执行单独立法，并在1999年正式提出申请进行课题研究。

　　记者：据了解，您牵头的课题组起草了民事强制执行法的建议稿，并与最高法院执行局起草的建议稿合并，准备提交给立法机关，能介绍下情况吗？

　　杨荣馨：1999年，中共中央发文要求解决执行难问题后不久，我申请的“中国强制执行法试拟稿”课题作为教育部重大课题启动。从2000年起，我和中国政法大学几位教授、副教授先后在北京、广州、武汉、西安等地进行调查研究，并到法国、德国、日本、韩国等国考察，形成了“强制执行法”建议稿。

　　与此同时，最高法院执行局也起草了一个建议稿，我们商讨多次后，决定将两稿合并，定名为“民事强制执行法”建议稿。内容除了传统的民事执行外，还包括某些行政决定的强制执行、仲裁裁决、公证债权文书等非诉法律文书的执行。这个建议稿一共有416条，分为总则，执行程序的一般规定，实现金钱债权的执行，实现非金钱债权的执行，保全执行和先予执行，涉外执行程序的特别规定等共8章。

　　建议稿中也有限制高消费的条款

　　记者：听说“民事强制执行法”建议稿里专门有一条是关于限制高消费的？

　　杨荣馨：是的，这一条规定在第七章里面，这一章主要是讲对妨害执行的行为采取哪些强制措施，其中第72条就叫“限制消费”。

　　这一条规定，执行命令送达后，债务人未在限定期间内履行义务的，根据债权人的申请，可以书面决定债务人不得从事营业性娱乐；星级以上宾馆食宿；购买单价人民币1000元以上的商品；豪华餐厅用餐；乘坐飞机、轮船头等舱及豪华汽车等高消费。违反该条规定的，依妨害执行的有关规定采取强制措施；情节严重的，依法追究刑事责任。

　　记者：这个制度能起到督促被执行人履行义务的效果吗？

　　杨荣馨：限制高消费这个制度只是我们对被执行人采取的措施之一，它要同其他执行措施形成合力；另一方面，这个措施主要是给被执行人造成心理压力，督促其消除侥幸心理。

　　当然，这个制度目前还不够完善，高消费究竟如何界定，谁来对高消费行为进行调查取证等问题还要靠制定相关细则来完善。

　　细化流程，执行局里再分设3个庭

　　记者：对于执行权要不要放在法院，法律界有过不少争论，您如何看待这个问题？

　　杨荣馨：对于这个问题，学界和司法实务界确有争论，有人提出把执行权从法院剥离出来成立一个专门的部门，还有人提议把执行权交给公安部门。

　　我的观点是，执行权还是应放在法院，全国执行机构可称为总局、局、分局、支局，地方的局、分局、支局可跨行政区域设置，上下级执行机构之间实行垂直领导，由总局和局统一实行管案、管事、管人、管财的制度。执行机构脱离地方管理，也就能有效地克服地方保护主义，有利于化解“执行难”的不良状态。

　　记者：此次出台的建议稿对此是如何规定的？

　　杨荣馨：建议稿里我们专门用了一节来说这个问题，基本保持了现有的执行体系，规定执行局在业务上受上级执行局的领导。

　　我们对执行流程进行了细化，执行局里分设执行裁决庭、执行实施庭、执行审判庭3个机构。其中，执行裁决庭负责执行案件的受理、审核和监督，负责审理和裁判执行变动、执行异议和执行抗告等事项；执行实施庭负责采取强制执行措施，处理强制执行程序中的非争议事项；执行审判庭负责审理和裁判在执行程序中因实体权利义务争议而提起的许多执行之诉、异议之诉等案件。

　　法院自行拍卖可避免执行腐败

　　记者：《民事诉讼法》规定，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按照规定交有关单位拍卖或者变卖被查封、扣押的财产。但近年来司法拍卖好像成了法院腐败重灾区之一，这其中跟法律的缺失有关系吗？

　　杨荣馨：司法拍卖是执行程序中的重要环节，所包含的内容和制度相当广泛。但是我国相关法律对司法拍卖几乎没有具体规定。司法实践中，法院基本是委托拍卖公司进行拍卖的，但由于无法可依，法官的自由裁量权过大，导致了一些违法违纪问题。

　　记者：据说建议稿规定执行机构可以自行拍卖？

　　杨荣馨：是的，建议稿规定，拍卖查封的不动产可以委托合法的拍卖机构进行，也可以由有条件实施拍卖的执行机构自行拍卖，但要经上一级执行机构批准。目前海事法院对船舶等查封物都是自行拍卖的，极少因此而产生腐败问题，因为程序清楚，责任明白。我认为，由法院进行拍卖，可减少寻租环节，增加执行机构责任，从而避免执行腐败。

　　杨荣馨简历

　　1931年5月生，著名民事诉讼法专家，中国政法大学教授、博士生导师、民事经济司法研究中心主任，中华全国人民调解员协会副会长、中国行为法学会理事、中国法学会诉讼法学研究会理事、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，享受国务院特殊贡献津贴。曾任《民事诉讼法》起草小组成员、《企业破产法》起草工作组副组长、《公证法》起草小组顾问，参加过《民法通则》、《继承法》、《行政诉讼法》等多部法律修订工作。曾主持多个部级、国家级法学科研项目，任“民事经济司法研究系列丛书”编审主任，先后发表论文一百余篇，出版著作五十余部，主要有《民事诉讼法学》、《民事诉讼法学新编》、《依法治国论》、《律师与公证制度》、《人民调解学概论》、《律师理论与实务》、《仲裁理论与适用》、《论民事程序法》、《论民事诉讼法指导思想》、《论民事诉讼法基本原则》等。

　　深度链接

　　美国、英国、加拿大、印度、新西兰等英美法系国家实行法院外设非专门执行官这种类型的执行体制。由设在法院以外的、隶属于行政或警察系统的官员执行。

　　在这种执行体制中，书记官代表审理法院签发执行令状。债权人申请执行首先要向受诉法院的书记官取得执行令，然后持执行令要求执行官执行。执行官在执行程序中被视为是债权人和债务人双方的代理人，执行完毕后要向法院回复。执行官在执行中如侵害了案外人的权利，案外人可以把申请执行人作为被告，把执行官作为第三人向法院起诉。执行官负责实施执行行为，在执行令状到期时向法院报告执行令状实施情况。

　　德国、法国和日本等大陆法系国家采取执行法院和执行官分工结合的方式。由法官或执行法院与执行官分别独立行使各自的执行权力，法官处于最终支配地位。国家的执行机关包括执行法院和执达员。法国的执达员可以根据债权人的委任，收取债权人的报酬，独立对债务人进行强制执行，但有关命令、许可和裁判事项，由法官进行。德国、日本的执达员只能独立对债务人的动产进行查封拍卖，但对于债务人的债权和不动产的查封拍卖，必须由执行法院的执行法官进行。

　　外国怎么开展执行工作？

　　摄影 本报记者 王成兵