调查：近四成工伤认定案件行政执法行为有瑕疵

　　北京市石景山区法院调研后发现

　　近四成工伤认定案件 行政执法行为有瑕疵

　　工伤认定行政争议影响着劳动者的民生问题，也关系着企业的正常经营，涉及到区域和谐稳定。近日，北京石景山区法院调研了2003年至2010年该院审理的18件工伤认定案件。调研显示，法律规定不完善、行政执法行为存在不足、用人单位推脱法律责任等是导致工伤认定行政争议产生的重要原因。

　　近四成案件行政机关执法程序存在瑕疵

　　经过梳理这8年的案件，笔者发现工伤认定行政执法中存在一些值得注意的问题，主要有以下几个：

　　1.处理工伤认定申请超期补正缺乏法律依据。

　　《工伤保险条例》、《北京市实施<工伤保险条例>办法》规定，申请材料不完整的，劳动保障行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人在30日内补正全部材料的，应当受理。但是，对申请人补正材料超出规定期限的情况，相关规定并不明确。

　　例如，在张某申请工伤认定过程中，张某所在公司与张某就事故发生时是否存在劳动关系发生争议并且张某无法提供劳动关系证明材料。在此情况下，劳动保障行政部门通知张某补正。经过劳动仲裁、两审民事诉讼，确定劳动关系之后，距离事故发生已超过一年法定申请期限。这样，法律的不完备影响了张某申请工伤认定。

　　仅在此次调研中，此类原因导致无法进入工伤认定程序的就有4例。

　　2.一些执法人员对法律的时间效力把握不准。

　　在调研中发现，有的执法人员对“法不溯及既往”理解不够，将法律规定适用于该规定生效前发生的事项。有的执法人员将生效法规、规章与失效规章、规范性文件同时适用。这样就影响了行政行为的权威性。

　　3.行政机关执法程序存在瑕疵。

　　一些行政执法行为在个别环节有瑕疵，涉及此类问题的调研案件达7件，占到总数的39%。这类情形主要有：以笔录代替原始证据、将亲属代理人错定为工伤申请主体、文书送达的签收手续不齐全、证据链不完整。

　　例如，在李某申请工伤认定中，李某的儿子李小某作为李某代理人提交了申请，但是劳动保障部门结果将李小某作为了工伤认定申请人。

　　4.劳动者法律意识欠缺不擅于依法维权。

　　在劳动法律关系中，劳动者属于弱势群体,法律知识严重欠缺，不擅于准确运用法律维权，主要表现在：在工伤事故的事实叙述中，不能明确具体说明主要事实；提出过高的工伤赔偿要求，拒绝接受适当和解；错误理解有关法律规定的含义，丧失申请工伤认定的时机；错过起诉期限，丧失寻求司法救济的机会；不善于保留证据,以致在行政执法和行政诉讼中无法证明劳动关系的重要事实。

　　执法“瑕疵”成为争议形成重要原因

　　调研显示，目前的法律法规不完善、某些行政执法行为存在瑕疵、用人单位推卸责任等，是导致工伤认定行政争议形成的重要原因。

　　1.相关法律规定有待完善。劳动关系日益多样复杂，法律规定难以随时更新。例如，工作场所的多样化，引起了对《工伤保险条例》规定的“工作场所内”的争议。

　　2.行政执法行为存在不足。这主要体现在：工伤认定程序的法律规定不完备、不明确，导致执法人员对超期补正等问题缺乏明确执法依据，执法随意性较大，影响当事人的合法权益；执法人员对于新旧法律交替过程中的法律适用标准把握不准；执法人员对工伤认定申请人界定不清，对委托手续审查不严，造成了对工伤申请主体认定模糊；执法人员对于有关送达程序的法律规定理解有偏差，造成送达瑕疵。

　　3.行政争议化解机制的欠缺。工伤行政争议大都是因用人单位与劳动者之间的劳动法律关系纠纷而形成。但行政执法倾向于依法办事，忽视了调解基础劳动关系的重要性。

　　4.用人单位推脱法律责任，劳动者依法维权能力亟待提高。劳动关系争议和超过申请期限等情况频发，其原因既包括劳动者收集保存证据等维权能力较弱，也包括某些用人单位不负责任地故意拖延。

　　法官建议统一司法标准减少纠纷

　　经过调研，法官对如何减少行政争议提出以下建议：

　　一是主动争取上级单位的支持，完善相关法律规定。在行政审判与行政执法活动实践中，经常会出现因法律规定不完善而陷入司法与行政执法困惑的情况。对此，行政执法机关应主动争取上级单位的支持，实现上级单位制定规范性文件与基层执法一线工作的良好互动；司法机关也应主动向上级机关进行请示，统一司法标准，增强司法公信力。

　　二是构建法院与行政机关之间的行政争议协调化解机制。鉴于工伤认定行政纠纷的协调基础，在行政执法和行政复议、行政诉讼中，协调化解可以成为妥善解决工伤认定行政纠纷的重要方式。

　　行政争议协调化解机制可包括三方面内容：(1)行政机关自行调解是第一环节。当事人之间的基础民事法律关系，提供了行政执法调解工作的基础条件。行政执法人员注重调解工作，不仅能有效减少当事人之间的矛盾冲突，避免矛盾激化，而且还能降低执法行为被当事人提出复议或诉讼的比率。(2)复议机关复议调解是重要环节。复议机关的调解法律依据充分、有权威性、效率高，操作性强。复议调解可减少当事人与行政机关的诉累。(3)法院诉讼协调是最后关键环节。最高法院出台的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》为诉讼协调化解行政纠纷提供了政策依据。

　　诉讼协调化解机制可分为诉前协调、诉中协调与诉后协调三个步骤：诉前协调使行政纠纷在立案前化解，避免矛盾升级；诉中协调使当事人撤回起诉，不再对行政机关存有异议；诉后协调最终使当事人对行政纠纷彻底息诉罢访。(安宏壮 滕恩荣 房海强)