检察机关办理抗诉多为一审案 被指浪费司法资源

　　民行检察监督工作是检察机关履行检察监督职能的重要载体,尤其在当前不服法院二审判决的申诉逐年增加的情况下,民行检察工作在定分止争、化解矛盾方面作用凸显。但是,民行检察工作的现状却难以满足形势的需要,“一大两少”,即一审抗诉案件所占比重超大(因为一审案件当事人可以上诉,无需检察机关抗诉也可以启动诉讼程序)、抗诉改变率低、民行检察人员少等现象严重,使得民行抗诉案件质量不高,群众信任度偏低。

　　安徽省民行检察办案规模连续多年保持全国前三位,再审改变率超过全国平均水平。尽管如此,安徽省检察机关仍然认为民行检察工作还有很大的拓展空间。近日,《法制日报》记者对安徽省检察机关的民行抗诉工作进行了深入了解,以期了解目前检察机关民行抗诉工作的现状。

　　当前,在检察机关办理的抗诉案件中,一审案件占80%,这很不合理,不仅浪费司法资源,而且使两审终审制失去应有的作用

　　据了解,民行检察工作从1988年始,经过了从无到有的过程。安徽省检察系统一名资深的检察官回顾民行检察工作历程时描述,民行检察是在克服困难中前行、在探索创新中发展。应当说,民行检察工作的发展及其发挥的作用是有目共睹的,但也应当承认相较于其他检察业务,民行检察工作还存在发展不快的问题。

　　这位资深的检察官说,目前的民行检察工作至少有6个方面亟待加强和改善:立法不完善导致思想认识不统一,主要是对民行检察工作的职能定位、基本要求、发展思路存在模糊认识；监督的力度、质量、效率、效果与人民群众的需求存在差距,一些地方对办案数量和办案质量的关系处理得不够好,不能及时高效地满足人民群众的司法需求；案件结构不合理,以办理一审抗诉案件为重点的现象较为普遍；工作机制不健全,对改革探索的理论概括和制度完善不及时,大量丰富的实践经验未能在理论和制度的层面上加以总结；民行检察队伍现状不适应工作发展的需要,省、市、县三级检察机关的人员分布与办案任务“倒三角”的结构性矛盾突出,民行检察部门人员稳定性差、高层次人才匮乏、业务骨干流失严重,队伍知识结构、基本技能和专业素质不能完全适应履职的需要；各地工作发展不平衡,同时亦存在多元化监督手段之间的不平衡。

　　《法制日报》记者了解到,除这6个方面的问题外,理论界和司法实务界对我国民行检察制度存在的争议、检法两院协调配合机制不畅、民行检察工作的社会认知度不高等,都在一定程度上制约了民行检察工作的发展。

　　安徽省检察机关的工作人员告诉记者,在这些亟待改善的问题中,有检察机关不可为的,也有检察机关可为的,比如,一审抗诉案件过多的问题。

　　安徽省人民检察院检察长崔伟说,当前,在检察机关办理的抗诉案件中,一审案件占80%,这很不合理。我国实行两审终审制,当事人不服一审裁判应当先行上诉,如果当事人怠于上诉或放弃上诉权,而转向由检察机关动用抗诉权,不仅浪费司法资源,而且使两审终审制失去应有的作用。“特别是有的地方为增加办案数量,游说当事人放弃上诉权的做法是错误的,必须坚决禁止。”

　　“随着新修订民事诉讼法的实施,不服法院二审裁判的申诉逐年增多,检察机关必须及时应对形势发展,调整办案结构,重点加大办理不服二审生效裁判申诉案件的力度,努力实现办案重心由一审抗诉案件向二审抗诉案件转变。”崔伟告诉记者,今后,安徽省检察机关将把办案重点放在不服二审生效裁判的申诉上,同时针对一审申诉案件,区别不同情况予以处理。对于当事人不上诉而又在一审裁判生效前到检察机关申诉的,应当不予支持,同时明确告知其依法定的程序上诉；对于因不可归咎于当事人的原因而导致超过上诉期限的,以及由于特定原因造成当事人难以行使上诉权的,则应予受理并依法审查。

　　民行抗诉案件的再审改判率很低,即使综合调解结案的“改变率”也不高。导致这种状况的原因之一,就是有些检察机关重配合协调,轻监督制约,认为是“出力不讨好”

　　12月13日,安徽省人大常委会内司工委在向常委会所作的《关于安徽省检察机关诉讼监督工作情况的调研报告》中介绍,两年来,安徽省宿州市检察机关提出抗诉的民事行政抗诉案件213起,法院已再审改判49起,调解结案95起,发回重审6起。

　　另一份安徽省某市检察院的资料显示,2007年以来,该市共受理民事行政申诉案件773件,立案审查615件,提出抗诉350件,提请省院抗诉100件,提出抗诉案件中,法院再审改判81件,调解113件,再审改变率达70%。

　　安徽省检察机关的一名检察官告诉记者,从上面的两组数据不难看出,民行抗诉案件的再审改判率是很低的,即使综合调解结案的“改变率”也不高。更何况,除去提请抗诉的案件,剩余的部分多是以检察建议的形式进行。“部分检察建议往往是泥牛入海,基本上得不到回复,案件自然就不会有‘改变’”。

　　这名检察官说,导致这种状况出现的原因之一,就是有些检察机关重配合协调,轻监督制约,认为是“出力不讨好”,怕影响与其他政法机关的关系。这种思想造成民行抗诉工作应付的多、主动而为少,甚至作为不履行监督职责的借口。

　　安徽省亳州市人民检察院检察长陶芳德说,民行检察工作既要敢于监督,又要善于监督,在公正与效率间寻求平衡,保证民事、行政诉讼活动的有序、高效运行,实现办案力度、质量、效率、效果有机统一。

　　“当然,开展民行检察工作必须立足于现有法律规定,不能滥用抗诉权力。”安徽省人民检察院民行处处长李卫东说,当前,我国民事诉讼法、行政诉讼法在总则中规定了检察机关对法院民事审判和行政诉讼活动进行监督,同时在分则中规定了运用抗诉方式监督法院生效民事、行政裁判的具体程序。新修订的民事诉讼法又进一步细化了抗诉条件、并对抗诉后再审期限和再审法院作了较为明确的规定。同时,最高人民检察院发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对办理抗诉案件的流程进行了具体规定,明确了检察建议这一监督方式的适用条件。

　　“有关民事行政法律监督的具体条款虽然不多,也不够完善,但是这些法律条款和规定是检察机关行使民行检察监督权的基础和支撑,也是开展民行检察工作的法律依据所在。但是,因为这些法律条款和规定比较原则,在实践中执行的空间也比较大,如何用足、用活、用好这些法律条款和规定,用出最佳的法律效果和社会效果,是民行检察工作面临的重大课题。”李卫东说。

　　目前在安徽省的市级检察院中,民行检察部门一般只有4至5人,基层检察院只有2至3人,熟悉民商事法律的人员更少,专业水平和监督经验相对不足

　　据了解,由于历史原因,民行检察工作发展相对滞后,在一些检察机关,民行检察人员大多是半路出家,而且人员配备不足,甚至长期是“一人科室”的状况。而就省、市、县3级检察机关来说,越往基层走,民行检察人员越少,但相应的民行检察工作却是越往下越多,形成人少案多“倒三角”。

　　根据安徽省人大常委会内司工委《关于安徽省检察机关诉讼监督工作情况的调研报告》,目前在安徽省的市级检察院中,民行检察部门一般只有4至5人,基层检察院只有2至3人,熟悉民商事法律的人员更少,专业水平和监督经验相对不足。

　　“这与当前对民行检察工作的要求极不相适应。”安徽省检察机关的工作人员说,由于民事行政法律调整范围广泛,民事行政案件数量巨大,民事行政裁判结果与当事人利益直接相关,特别是民事审判和行政诉讼中法官行使自由裁量权的空间较大,人民群众对社会公平正义和司法公正的需求更多地集中到民事行政诉讼领域。而相对于刑事诉讼法律监督工作而言,民行检察监督又是检察机关法律监督的薄弱环节,与法律赋予的职责和人民群众的要求还存在一定差距。

　　“各级检察机关要积极探索建立和完善上下级一体化办案机制,整合民行检察资源,努力在现有条件下解决办案工作‘倒三角’的问题。”崔伟说,今后,安徽省检察院主要是抓好二审抗诉案件办理工作,同时加强与相关部门的沟通协调,在业务指导、规范化建设、教育培训等方面投入更多的精力。各市院处于承上启下的关键环节,应加大二审提抗案件的审查办理力度,加强本地区案件的协调办理,加强对基层民行检察工作的指导。基层院应当实现工作重心下沉,着力改变职能萎缩和被边缘化的不利局面,充分发挥在执法办案中的基础性作用,依法受理民事行政申诉案件,探索建立二审申诉接访和初步审查机制。针对市院二审提抗办案任务越来越重的实际情况,也可以探索将部分案件委托基层院受理、审查并提出处理意见。

　　“如果检察建议的作用得到发挥,也将能够改善民行检察办案工作‘倒三角’的状况。”安徽省检察机关一名检察官说,再审检察建议适用方式灵活、程序简便,不仅能够有效弥补抗诉手段的不足,而且有利于拓展监督范围,特别是有利于强化基层院民行检察监督职能,缓解办案压力。

　　完善立法迫在眉睫

　　在一个法制程度逐步提高的国家,民事法律纠纷会形成社会最主要的纠纷,民事法律现象会成为最主要的法律现象,民事法律审判会成为最主要的纷争解决方式,而民事行政检察也就会成为最主要的法律监督工作。当前,检察机关的民事行政诉讼监督工作与人民群众的期望还有较大差距,究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。民行检察要获得长足发展,就必须修改法律,完善检察机关的监督手段。

　　现行民事诉讼法和行政诉讼法总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”,但在分则中只规定了对已生效判决、裁定进行抗诉的监督方式。现行法律规定的检察监督范围狭窄,影响了检察权的地位和作用发挥,扩大检察监督范围已成为当务之急。

　　首先,要明确民事、行政检察监督的范围。落实民诉法和行诉法总则中规定的检察监督权,全面监督,不留盲区,如民事案件的执行监督、企业破产程序的监督等。

　　其次,要明确民事、行政检察监督的方式、操作规程及法律效力。具体监督方式应包括提出抗诉、提起公诉、支持公诉、检察建议、违法调查、立案侦查等。同时,“检察建议”的法律适用范围及法律效力也应进一步明确。

　　本报记者李光明

　　丘果兴