地方开门立法现软肋：多数草案不附起草说明

　　最近,四川广元市政府法制办公室在一份工作总结中透露,2010年立法工作暴露一个突出问题:不少规范性文件草案在报送法制办审查时缺少起草说明或者起草说明很粗糙。

　　一个政府的立法部门,在审查规范性文件时,尚难看到起草说明,作为普通公民就可想而知了。

　　近年来,开门立法蔚然成风。从法律、法规到规章、文件,出台前向社会公开征求意见,本是民主立法、提高公众参与度的进步举措。但是由于这些征求意见稿多数不附起草说明,让开门立法的效果大打折扣。

　　此间接受记者采访的多位法学专家建议,有关部门出台具体规则对起草说明进行规范。

　　地方立法鲜见起草说明

　　2010年年末,《广西糖业条例(草案)》公开征求公众意见。记者发现,该草案在网上公布时没有任何起草说明。公众甚至搞不清这部条例是由政府出台还是人大出台。

　　记者近日查阅了多家省、市政府法制办公室网站,发现这类问题非常普遍。

　　在广西法制办网站上,自2010年至今,包括前述的糖业条例,共发布了15项立法案征求意见稿,记者逐一查阅,没有一个附有起草说明。这些立法案涉及城市社区卫生服务、河道采砂、非机动车管理等,绝大多数与社会公众日常生活密切相关。

　　在广东省政府法制办网站上,自2010年以来,有30份征求意见稿,仅今年的一份和去年年底一份立法草案有起草说明,其他皆无。　

　　在广州市政府法制办网站上,征求意见稿以及送审稿,也未见到起草说明的踪影。

　　在甘肃省政府法制办网站上,要查看征求意见的立法草案是需要点击附件的,几句说明也是简单得不能再简单。

　　……

　　除了全国人大及其常委会、国务院及其部门有立法权,按照立法法规定,有立法权的还包括:全国31个省、自治区、直辖市,国务院批准的18个较大的市、31个省会城市以及4个经济特区所在的市,这些地方人民代表大会及其常务委员会均可以制定地方性法规,其同级政府可以制定规章。记查随机查阅的这些具有立法权的部门,在公开征求意见时,附有起草说明的同样极为罕见。

　　起草说明不可或缺

　　没有起草说明,社会大众何以知道立法目的、背景、针对的问题?又何以提出建设性意见?如此开门立法岂不流于形式?

　　记者查看了一些比较完备的起草说明发现,起草说明一般包括:说明立法的背景、立法的目的,说明为什么要制定这部规章或者地方性法规；实践当中出现了什么问题、有什么危害；起草的过程如何、经过了什么样的论证；该草案包括什么主要内容,是否借鉴别的国家、地区或者全国其他地方好的做法,是否进行了必要的评估,甚至还包括对于某些重要内容的解释。如果是修订原有规章或者是地方性法规,会说明这次主要修订什么内容、为什么这样修订等等。

　　北京大学法学院教授姜明安说,附起草说明书是立法民主化和科学化的要求。除了征求意见时要向公众作必要介绍,征求意见完毕也要向社会公众交代:社会大众意见如何、已经过几次论证、什么重要意见被采纳了等等。

　　中国政法大学行政法教授刘莘说,向社会大众公开起草说明,还有一个重要作用,就是对即将出台的规章或地方性法规让公众有一个学习的过程。通过对起草说明的了解,普通大众更容易理解和接受即将出台的地方性法规或规章,这样也有利于日后公众的守法以及执法机关的执法。

　　现行立法缺失具体要求

　　我国专门规范立法行为的立法法,没有明确要求立法草案征求公众意见时必须附有起草说明。立法法仅规定:当一个代表团或者三十名以上的全国人大代表,向全国人民代表大会提交法律案时,或者常务委员会组成人员十人以上联名向全国人大常务委员会提出法律案时,须作出说明。在行政法规制定方面,仅在第59条规定,行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明等送交国务院法制办审查。

　　记者查看2001年国务院出台的《规章制定程序条例》,也没有专门提及起草说明的问题。

　　学者李楯建议,有关部门应当出台具体规则,明确要求立法草案征求意见时必须附有起草说明,并对起草说明应当包括的具体内容加以明确,公布公众所提意见是否被采纳等。记者周芬棉