“4家已缴纳罚款,还有两家没缴。我们近期将向法院申请强制执行。”2月28日,江苏省工商局有关执法人员向《法制日报》记者介绍了一起反垄断执法案的最新进展。
连云港一协会及5家企业通过制定“行业自律条款”及“检查处罚规定”等形式,公然实施垄断市场违法行为,前不久被江苏省工商局处以没收违法所得136481.21元、罚款730723.19元的处罚。到记者发稿时止,6家被处罚当事人无一提出行政复议及诉讼。
3月2日,《法制日报》记者从国家工商总局获得证实,这是自反垄断法于2008年8月1日实施后,依据国家工商总局的授权,工商行政机关查处的反垄断第一案。
协会牵头分割市场固定价格
2009年4月,连云港市工商局接到举报:连云港市建筑材料和建筑机械行业协会成立的混凝土委员会(以下简称混凝土委员会),组织预拌混凝土企业联合制定了分割市场和固定价格的协议。
因为供货的预拌混凝土企业停供,正在施工的连云港旅游大厦、国际会议中心、朝阳小区拆迁安置房等在建项目,被迫整体停工,建设方蒙受了巨大的损失。而其他企业迫于协会的处罚规定,都不敢与建设单位订立购销合同。
接到举报,连云港市工商局立即着手调查,并初步证实了举报问题属实。为及时纠正违法行为,防止危害进一步扩大,同时考虑到全市几乎整个行业企业全部陷入了“垄断门”,决定通过行政指导和行政建议的方式,促使有关方面加强自律,纠正违法行为,恢复混凝土市场的公平竞争秩序。
随即,连云港市工商局向该市建设部门发出行政建议书,明确指出混凝土委员会组织会员企业签订实施垄断性协议的行为,违反了反垄断法的有关规定,希望行业主管部门介入并及时制止和纠正违法行为。
遗憾的是,连云港市工商局的建议没有受到重视,垄断行为依然行之若素。这时,朝阳小区拆迁安置工程因对拆迁户有工期承诺,施工任务非常紧急,但由于原预拌混凝土供货商停供,受“自律条款”管制,别的企业又不可以、不敢越规供货,使其急得跳脚,就连当地建设部门都急了眼,以致不顾国家为保证工程质量、早已禁止建设工程使用现场搅拌混凝土的禁令,明确出函表态:“为了保证工程正常施工,我局现决定同意该工程使用现场拌砼。”
其他正在承受着巨大损失的建设单位,开始向江苏省工商局举报。
“我局从2009年8月初开始介入,在调阅了连云港市工商局前期调查资料后认为,相关当事人的行为涉嫌违反反垄断法。”江苏省工商局一位反垄断执法人员介绍说,由于反垄断法规定的执法权是中央事权,只有得到国家工商总局的授权,省级工商局才可以对违法行为实施查处。
2009年9月18日,《关于授权我局查处连云港市建筑材料和建筑机械行业协会混凝土委员会及连云港润丰混凝土有限公司等多家混凝土企业涉嫌垄断行为的请示》直达国家工商总局。10月28日,国家工商总局作出批复正式授权江苏省工商局立案查处。
江苏省工商局于2009年11月14日正式立案。
初期取证顺利锁定协会及“5大常委”
面对第一案,江苏省工商局从全省抽调了10名业务骨干组成专案组。随后确定了案件查办方案、工作计划,制定办案人员工作纪律和保密规定。并对办公场所、办案装备作出妥善安排。
“我们通过现场检查在第一时间就拿到了关键证据。”办案人员告诉《法制日报》记者,证据证实,混凝土委员会是连云港市建筑材料和建筑机械行业协会设立的分支机构,有18家预拌混凝土企业为会员单位,其中5家企业为常设委员会会员单位,这“5大常委”拥有决策权。
在获取了《预拌混凝土企业行业自律条款》、“检查处罚规定”复印文本以及协会关于工程分配的会议纪要后,专案组对混凝土委员会办公室进行突击检查现场取证时,发现了企业上报协会的完整电子统计报表,收集了会议记录、销售合同等证据资料,现场查获详细记录混凝土委员会活动情况的两本笔记,这些都是第一手证据。
随后,专案组对参与协会活动的所有18家混凝土企业做了深入调查,获取了协会工程分配信息表、成员单位实际工程量与分配工程量分析对比表。
接着,专案组先后走访20余个施工工地,通过对建设单位、施工单位的调查,了解到垄断协议的实施,限制了施工方自由选择交易对象的权利以及对供料价格造成影响的事实证据。
经过深入扎实的调查取证,专案组掌握了主要证据。如:对混凝土委员会及成员单位有关人员进行调查的《询问笔录》31份,混凝土委员会提供的“行业自律条款”、会议签到簿、会议议程、会议纪要、对违约单位处罚通知、成员单位上报工程信息、工程量检查结果、合同备案及上报工程量、停供信息等。
完整的证据链,再现了涉案人员数次召集会议,共谋划分市场,商讨协会运作、合同备案、信息收集、工程分配、违约单位处罚等违法事实。
“取证初期很顺利,他们好像并没有感觉自己做错了什么。后来可能渐渐感觉到了压力,取证才变得困难起来”,谈起调查取证的过程,一位办案人员对记者说,无论是协会的工作人员还是协会的成员企业,不少涉案人员对反垄断法混然不知,起初感觉是“工商局来捣乱了”,知道违法后,又感觉很委屈。
协会牵头划分市场并实施处罚
专案组调查证实,2009年3月3日,混凝土委员会组织连云港18家预拌混凝土企业召开会议,协商制定了《预拌混凝土企业行业自律条款》、《检查处罚规定》(即“11项规定”)。
专案组查明,混凝土委员会划分市场的运作模式为:会员单位信息员将了解到的工程信息上报到委员会办公室,办公室统计汇总；5个常委提出分配意见后,由经理联席会议按照就近原则和会员生产能力,确定混凝土供应单位；供应单位再与施工单位签订混凝土买卖合同；合同签订后由会员单位向协会办公室备案；常设委员会牵头组织监督检查,发现违反约定承接工程的,予以处罚。
《行业自律条款》及“11项规定”订立后,混凝土委员会便紧锣密鼓地组织实施。为保障协议的落实,还多次组织对成员单位的监督检查。2009年3月20日的检查发现,有3家成员企业有背叛盟约的行为。3月26日,即对一家会员企业“误接其他会员单位工程”、另一家会员企业“漏报工程量”,分别处以1000元的罚款。另外一家会员企业因未经协会同意擅自承接工程,被协会处以10000元罚款。
依据反垄断法没收违法所得并罚款
“此案的定性并不复杂。”办案人员告诉《法制日报》记者,专案组查明的证据和事实完全符合反垄断法的禁止性规定。这种行为在市场发达国家适用“本身违法”原则,即不管它们是在什么情况下订立的,也不管当事人出于什么目的,也不看后果,一概被视为违法。
“但是,我们还是看了后果。”这位人士同时告诉《法制日报》记者,给该案定性时排除了当事人获得豁免的可能。最后根据查明的事实,由江苏省工商局于2010年7月初,向相关当事人送达了行政处罚听证告知书。
相关当事人未提出听证要求。只是有当事人提交了陈述、申辩意见,请求减轻或者免于处罚。如混凝土委员会认为,“行业自律条款”及“检查处罚规定”是在经济持续低迷、产能过剩、清欠款困难、同行业恶性竞争情况下制定的自救措施。混凝土委员会是一个民间组织,无力支付罚款。
尽管当事人未提出听证要求,江苏省工商局还是于2010年7月22日,召集混凝土委员会及其常设委员会成员单位参加会议,听取了他们的意见。
江苏省工商局对其陈述、申辩进行了复核和研究后认为,混凝土委员会各成员企业,属于经营同种业务的独立经营者,相互之间在区域市场内具有明显的竞争关系。该会组织具有竞争关系的会员企业达成“行业自律条款”及“检查处罚规定”,对会员企业的生产线、搅拌车、泵送设备进行打分,约定“各成员单位产量所占当年的市场份额和企业在协会内的设备得分挂钩,设备得分多少即为该单位在协会内所占的工程量的比例”,并以此为基础划分连云港市区预拌混凝土销售市场的行为,客观上限制了预拌混凝土区域市场的竞争,属于反垄断法第十三条第一款第(三)项所禁止的“分割销售市场”的垄断协议。
组织会员企业分割销售市场的垄断协议行为,不属于反垄断法第十五条第一款所列情形,不应得到豁免。
最终,江苏省工商局对连云港市建筑材料和建筑机械行业协会混凝土委员会处以罚款20万元。处罚决定书载明:“作为行业协会,应当引导本行业的经营者公平竞争,守法经营。其组织会员企业分割销售市场的行为,违反反垄断法第十六条的规定。依据反垄断法第四十六条第三款的规定,本局决定责令当事人停止违法行为,并处以罚款20万元,上缴国库。”
对连云港中港混凝土有限公司等5家协会常设委员会会员单位。江苏省工商局分别予以处罚,共处以没收违法所得136481.21元、罚款530723.19元。
对参与签订垄断协议的其他企业,江苏省工商局认定,预拌混凝土企业达成的分割销售市场的垄断协议,违反了反垄断法第十三条第一款第(三)项的禁止性规定。鉴于这些会员企业能积极配合案件调查工作,及时终止违法行为,江苏省工商局依据反垄断法第四十六条第一款的规定,责令其停止违法行为。记者姚芃
