六项权能需强制执行法确立
自上世纪九十年代初以来，人民法院的民事强制执行工作日趋繁重，涉及申请执行人、被执行人、协助执行人、第三人和案外人随“权利本位”理念的升华而频生的实体权利和程序权利主张，亟须相应的公权力予以支持，而我国现行的民事诉讼法执行程序篇(以下简称“执行篇”)对执行机构的立法授权又极其有限。当前，司法界、法学界强烈要求制定一部民事强制执行法，笔者也为我国尽早地制定和颁布实施该法，发出呐喊之声。
立法的重要功能在于给国家机关授权。而立法授权中关于享有权力的主体机构、行使权力的范围与力度、权力的分解与分配、权力的制衡与监督等，都需适应该项权能的需要。“执行篇”的34条，属授权条款的极少，远不能满足民事执行权能的需要。笔者认为，体现中国国情的民事强制执行权有六项权能，需要立法予以确立：
一、执行保全查封财产权
为防止债务人在债权人申请执行前转移可执行的财产，参照外国设立判决抵押权的立法例，最高人民法院法释(2004)15号《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《查封规定》)第三条规定：“作为执行依据的法律文书生效后至申请执行前，债权人可以向有执行管辖权的人民法院申请保全债务人的财产。人民法院可以参照民事诉讼法第九十二条的规定作出保全裁定，保全裁定应当立即执行。”这里的“有执行管辖权的人民法院”是指对该申请保全案有执行管辖权的人民法院，显然是确立了由执行机构享有和行使的执行保全裁定权，此项规定特别利于保护申请执行人的合法权益。但是，这一司法解释确立的执行权能，在新修改的民事诉讼法中却没有列入，需要立法予以确定。
二、执行司法审查权
执行机构受理债权人的执行申请，有权对其申请书及执行依据进行司法审查，特别是对仲裁裁决书和公证债权文书的审查，如果发现其确有错误，则有权裁定不予执行。我国对此项权能的立法规定不够完善，亟须立法增补、修正，诸如：(一)执行法院受理执行行政机关制作的行政处理决定书和行政处罚决定书的案件较多，当然要行使执行司法审查权，但“执行篇”对此却只字未提，等于淡化了人民法院执行机构对行政机关的具体行政行为的司法审查权。(二)我国后于民事诉讼法出台的仲裁法，吸纳了1958年《纽约公约》和各国仲裁法通例的规定，充分地体现了有利于裁决有效的原则，其中第五十八条规定可以撤销裁决的情形中，将“执行篇”中“适用法律确有错误的”情形删掉，且将“执行篇”中规定的裁决“认定事实的主要证据不足的”情形的外延限定为“裁决所根据的证据是伪造的”和“对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的”两种情形，但新修改的民事诉讼法仍保留原规定，一字未变，这一立法的不统一，致执行机构对仲裁裁决的司法审查是“有法难依”。这种立法存在的施行执行权能的障碍，显然应当由立法统一解决。(三)执行机构司法审查公证债权文书，是依职权主动审查，还是依当事人的申请而被动审查，以及审查中据以认定其“确有错误的”情形，“执行篇”中均无规定，导致执行机构面对公证债权文书难以实施此项权能，也需立法予以增补。
三、执行命令权
司法实践中，一些地方法院执行机构借鉴外国的民事强制执行经验，在申请执行立案后，给被执行人制发执行命令，被执行人收到执行命令须立即依命令履行义务。当前，实施这一执行权能的欠缺有二：一是“执行篇”中没有执行命令之规定。民事诉讼法在涉外民事诉讼程序的特别规定篇中，有人民法院在承认和执行外国法院作出的发生法律效力的判决、裁定时“发出执行令”的规定。如果“执行篇”中规定的执行和对国外仲裁机构作出的裁决的执行，立法都有“发出执行令”的规定，则执行机构的此项执行权能必具极强的司法权威。二是我国执行权的此项执行命令权能，需要如有的国家立法机关那样，设立了藐视法庭罪，即在被执行人无正当理由违抗执行命令时，执行法院可以立即以该罪治之以刑罚。
四、执行措施实施权
这是执行权能的核心部分。“执行篇”列出十五条，确定执行机构享有九项执行措施实施权：(一)对被执行人存款的查询、冻结、划拨权；(二)对被执行人收入的扣留、提取权；(三)对被执行人财产的查封、扣押、冻结、拍卖、变卖权；(四)对特定执行标的物的强制提取、交付权；(五)对被执行人应退出的房屋和土地的强制迁出权；(六)对被执行人可替代行为的委托执行权；(七)对被执行人隐匿的财产的搜查权；(八)对被执行人限制出境权；(九)对被执行人进行征信系统记录和公布被执行信息权。
但是，立法赋予执行机构这九项执行措施实施权，不够完善：(一)这九项实施权的启动实施程序，即是由执行当事人申请实施还是由执行机构以职权主动实施，未作规定。(二)执行司法实践和司法解释早已突破“不得重复查封”的立法规定，而建立了轮候查封制度，致使执行机构享有轮候查封权。“执行篇”却未予立法确定，而仍以民事诉讼法第九十四条的“财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结”这一规定限制。(三)实践中已成功地推行着强制管理被执行人财产制度，致使执行机构享有强制管理权。而“执行篇”也未予立法确定。(四)弱化对被执行人的惩罚力度。虽然参照民事诉讼法第一百零二条规定，可以对构成犯罪的被执行人“依法追究刑事责任”，但在“执行篇”的第二百一十七条规定中，却对被执行人抗拒执行情节严重的“拒绝报告或者虚假报告”其财产状况的行为，仅可处以罚款和拘留，而不是追究其刑事责任。(五)轻纵了协助执行人的罪责。根据执行司法实践的需要，全国人大常委会已对刑法第三百一十三条规定的拒绝执行判决、裁定罪作出立法解释，明确规定“协助执行义务人接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的”行为严重者，可追究其拒不执行判决、裁定罪。但“执行篇”第二百二十七条规定的协助执行，却无究责内容；而新修改的民事诉讼法的第一百零三条规定，却令人不解地未采纳此刑法立法解释之规定，致执行法院依民事诉讼法的规定仍然是仅可对协助执行人罚款、拘留和提出纪律处分的司法建议，而不可以追究其刑事责任。(六)立法缺失和不周延。如在实践中，执行机构有权在十几种情形下裁定变更和追加申请执行人和被执行人，有的已由司法解释予以规定。而“执行篇”第二百零九条只规定一种情形：法人或者其他组织作为被执行人而终止的，“由其权利义务承受人履行义务”。此规定显然是赋权不全，不适应执行司法实践的需要。“执行篇”所列的十五条规定“执行措施”，还有一些立法忽略的问题，如未列财产调查令和财产审计制度、执行财产顺序和清偿债务顺序、执行程序与破产程序的衔接、参与分配、对被执行人到期债权的执行、对流转中财产的执行、对人身的执行、对不可替代行为的执行、限制被执行人高消费等，且没有与物权法的规定相衔接，将各项担保物权凭证列为执行依据。
五、执行裁判权
执行机构在执行程序中，处理大量的物权与债权的转换事项，涉及实体裁判的权能需要立法确定的较多，如裁定变更、追加执行当事人可能引起的诉讼；查封优先权的设立及由此可能引起的诉讼；按《查封规定》第五条、第六条和其他司法解释的规定，不予执行被执行人豁免执行的财产可能引起的诉讼；参与分配程序中的清偿债务分配表可能引起的诉讼；执行财产保管和使用中发生毁损、灭失情形可能引起的诉讼；执行权行使中发生侵权行为可能引起的诉讼；以及这些诉讼案件的受诉机构、举证程序和举证责任分配等。这些可预期发生的执行裁判权，都应当在立法中予以确定。但“执行篇”仅在第二百零四条中规定了一项案外人的异议之诉。前述种种，均需要立法予以完善，需要增列大量的执行裁判条款。
六、执行统一管理权
党中央曾要求“强化执行机构的职能作用，加强执行工作的统一管理和协调。各省(自治区、直辖市)范围内的人民法院执行工作由高级人民法院统一管理和协调，并负责同外省(自治区、直辖市)高级人民法院执行机构协调处理执行争议案件”。遵照这一要求，全国已形成了各高级人民法院对本辖区内的强制执行工作实行统一领导的管理体制。这一管理体制利于抵制地方保护主义、部门保护主义和领导者的以言代法、以权压法、阻碍执行的违法行为，发挥了执行权能中重要的行政权运行机制的作用。为此，最高人民法院制发了法发(2000)3号《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，作为司法解释的规定，也未被立法采纳确定此项权能，“执行篇”只字未予涉及，这是因为民事诉讼法无力对此作出规定。
综上可见，人民法院执行机构执行权的权能范围广、权能力度大、权能致诉案件多，而立法赋予此权能的规定又极其欠缺，由民事诉讼法担负此责也显然是勉为其难，因而亟须立一部独立的强制执行法予以完善。
(◇ 葛行军 作者系中国行为法学会执行行为研究会副会长）
