真实的情况只能是,或者“授权”过多,威胁公民权益；或者“限权”过严,束缚了“行政机关的手脚”。如何在两者间进行取舍?在笔者看来,答案应该很简单,那就是:要“授权”,更要“限权”,“限权”高于“授权”
全国人大常委会20日再次对行政强制法草案进行审议,这是自2005年以来第四次审议这部法律草案。此前,在“三审”后全国人大曾公开征求意见。据人大法工委分析,“从总体情况看,意见有分歧。民众认为草案对行政强制权的规范力度还不够,而行政执法人员则认为应当赋予行政机关必要的行政强制权,草案授权还不够”(4月21日《新京报》、新华网)。
如果从1988年国务院启动《行政强制执行条例》起草算起,行政强制法的立法过程,迄今早已超过20年。而即使从2005年第一次审议算起,每隔两年一次的审议,也让行政强制法饱经了6年中的几度“起死回生”。这正如媒体报道的,“每次都是在草案可能被终止审议的时候‘重启’审议”,这草案的审议似乎产生了“激活效应”。
行政强制法的立法过程如此漫长曲折、跌宕起伏,说明了什么?人大法工委透露的上述“意见分歧”——民众认为“规范(限权)力度还不够”,而行政机关则认为“授权还不够”,无疑正是根本症结所在。这正像北大教授姜明安直言的,“强制法多年难以出台的真正阻力也在于此,行政机关都知道,制定强制法是捆住了行政机关的手脚”。
行政强制法究竟是应更多“授权”还是“限权”?从理想角度看,当然应该是在“授权”与“限权”之间达成有机平衡——既充分向行政部门授权、维护公权力有效行使,又充分进行限权、确保公民私权利不受伤害。但在现实生活中,这种过于理想的平衡,显然很难完全达到。更真实的情况只能是,或者“授权”过多,威胁公民权益；或者“限权”过严,束缚了“行政机关的手脚”。如何在两者间进行取舍?在笔者看来,答案应该很简单,那就是:要“授权”,更要“限权”,“限权”高于“授权”。
首先,这是“保障公民权利,限制政府权力”的最根本法治原则的必然要求。在法治的语境下,公民权利与政府权力的关系,永远只能是权利高于权力——权利主导派生权力、权力服从服务于权利。因此,在二者难以兼顾的情况下,只能是“限权”优于“授权”。更不用说,“行政强制”又是一项威慑力极大、副作用相当明显的行政权力。众所周知,作为公民权利最基本内容的“自由”,最朴素的定义便是“免于被强制”,这意味着,“强制”便是权利的威胁,如人身强制便是人身自由权的丧失,财产强制便是财产权的丧失。
所以,要想充分保障公民权利、降低其副作用,关于行政强制的“授权”便不能不格外慎重小心,而相应的“限权”,又不能不格外严密到位。具体来说,这就要求,一方面必须严格规范“行政强制”的设定——尽量少设、且只能由国家法律设定；另一方面又必须努力限制“行政强制”的使用、严格遵循“最小伤害原则”——必须确保行政强制实施的适当性、必要性,并将其对公民的损害程度降低到最小范围。
应该说,此次4审草案,在严格“限权”、规范“授权”方面,确有不少亮点。如明确“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设立行政强制措施”,“五种情形下行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定”。但同时也应看到,现行草案仍存在一些“授权”过度、“限权”不足的问题,如虽然强调了行政强制设定的法定原则,但又规定“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”,这显然在一定程度事实上取消了上述法定原则,将行政强制授权范围扩大到行政法规范畴、赋予了行政部门自定强制的权力。张贵峰
