学者撰文谈社会保险法对生存权之保障

　　将于今年7月1日开始施行的社会保险法从1994年规划到出台历经十六年时间，全国人大常委会进行了四次审议，历时三年，可见立法者之慎重。因此，可以说这是一部符合中国实际情况的法律。社会保险法是一部覆盖全民的法律，任何公民都可以从中获益，如果这部法律所树立的目标大都能够在现实生活中落实，它将对公民生存权的保障和民生的改善起到其他法律制度难以企及的作用。

　　社会保险法是落实宪法中有关“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的重要步骤，它对于保障和改善民生，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使公民共享发展成果，促进社会主义和谐社会的建设，具有十分重要的意义。这同时意味着，公民的生存权保障水平因这部法律有了进一步的提升。由社会保险法体系化确立的“基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育”保险，则是对公民基础生活物质的保障，同时包含了一部分的福利权在内。这是因为根据社会保险法，基本养老保险和基本医疗保险基金有一部分政府补贴组成，这部分补贴具有社会福利的性质。故而，社会保险法为较高层次的生存权保障提供了制度支撑。

　　就宏观指导思想而论，社会保险法体现了生存权保障的基本原则。这个基本原则就是“自力救济为主，国家扶助为辅”。社会保险法所确立的制度，坚持了个人和单位缴费为主，国家补贴为辅的方针。这一方面同我国的经济发展水平有关，我国的财政能力还没有达到建立高福利国家的程度。更为主要的是，这是以中国为代表的东亚传统文化影响的结果。有两条东亚传统思想对此基本原则产生了影响：其一，特别重视家庭在公民生活中的重要地位；其二，反对国家权力对公民日常生活的过度干扰。现代福利社会的问题之一，就是儿童和老人没有家庭和家族的抚养也可以成长和生存，这使得家庭的重要性降低，甚至使家庭最终瓦解。福利社会的问题之二，则是国家通过社会保险在内的各种福利制度，其权力深入到公民生活的方方面面，其权力滥用和公民私生活及自主性受到侵害的可能性大大增加。只有发扬传统文化的优良方面，坚持自力救济为主，国家扶助为辅的原则，发挥个人和家庭在生存权保障方面的主要作用，才能克服这两个方面的问题。所以，即使是在已经比较发达的国家，如韩国，其社会福利支出仍只占GDP的百分之五左右。这使得社会保险制度对公民的负面影响程度低较，国家能保持经济发展的活力，公民则维持了自主的地位。反面的例子则有日本。日本自上世纪九十年代起大幅提高了社会福利支出占GDP的比率，到2003年已经接近百分之二十。有论者分析认为，这是日本经济陷入停顿的重要原因。

　　毋庸讳言，法律目标与现实之间总是存在差距，现实中仍有许多问题有待这部法律的配套制度加以完善，这表现在如下几个方面：

　　第一，公务员与企业职工养老保险标准之间存在较大差距。社会保险法规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，这导致了企业职工与公务员之间养老保险的双轨制。双轨制并不是问题，问题是根据相关法规的规定，公务员虽不用缴纳养老保险基金，公务员退休后领到的退休金却平均是企业职工的三倍左右。这种制度设计导致如下的问题：其一，生存权保障标准不平等。养老保险具有福利的性质，是保障老年人维持一定生存水准和生活条件的重要制度，任何公民都应该获得基本相同的保障标准，这才能体现宪法的平等原则。老年人差异性的生活水准可以通过商业保险和个人努力来实现，而不应该以制度维持某种不平等。国家应该修改或制定社会保险法的配套法律法规，使公务员和企业职工的养老保险标准维持在大体相当的水平。

　　第二，农村医疗保险水平偏低，不能跨省结算使用。生存权的保障重点在农村，难点也在农村。多数农村居民面临的问题往往不是吃饭问题，而是医疗问题。生存权保障首先是要维持生命，然而生命的维持并非仅仅有足够的食物就可以了。更重要的是，当公民面临严重疾病的威胁时，如果当地的一般技术水平能够救治，仅仅因为费用过高而无法获得医治，则其生命健康权就难以获得保障。如果说城镇居民的医疗保障制度早就建立且比较完善，那么农村的新型合作医疗制度就仍然处在初探阶段，其对生命健康权的保障仍有大幅提高的必要。根据目前的制度，农村新型合作医疗制度中小病基本不能报销，大病报销比例也较低，这一方面体现了固有的城乡不平等，也说明了农村医疗保险制度发展的缓慢。另一个重要的问题是，农民跨省、跨地区打工是常态。如果他们找到的是临时性工作或者企业不愿给他们办理医疗保险，他们参加了家乡的新型合作医疗，在外地打工生病时，却不能使用，岂不是让人欲哭无泪。另一方面，当子女在外打工并在外地安家时，父母可能也会跟随到外地，他们也将无法异地使用新型合作医疗。故而，国家应加大对农村新型合作医疗的补贴力度，完善农村新型合作医疗制度，逐步推行医疗费用的跨省结算。

　　第三，农民工和私营中小企业等职工参保比例偏低。目前我国社会保险的覆盖面有了大幅度的提高，但同2.3亿农民工的总数相比，农民工的参保比例是很低的。同时，在私营中小企业和个体商户中被雇佣的职工参保比例也比较低。出现这种情况，首先还是同我国的社会经济发展阶段有很大关系。从劳动者的角度来看，在我国的许多地方，生存权的保障依然停留在较低的水平，能够找到一个地方打工，挣一份工资来维持生存已经是很不容易了，他们没有更高的要求。以企业主的视角观察，他们的企业还处于发展的初期，在残酷的竞争之下能够生存发展并非易事，为了降低成本谋求进一步的发展，不给职工办理各种社会保险便成为了常态。虽然法律可以要求企业都缴纳社会保险费，也可施以行政的强制手段，但最契合构建社会主义和谐社会目标要求的则是两方面的制度建设：其一，地方政府应加强对中小企业和个体商户的扶持。虽然中小企业和个体商户的规模不大，但他们却是吸收劳动力的主力军，更是公民通过劳动权实现生存权的主要渠道。因此，对中小企业的扶持不仅关乎经济发展，更和公民有尊严的生存有密切联系。其二，中央政府应加大对中小企业和个体商户缴纳社会保险的补贴力度。目前的政府对社会保险的补贴主要是针对公民个人，下一步中央政府应拿出更多的资金用于补贴中小企业和个体商户为其职工缴纳社会保险费，从而减轻他们缴纳社会保险的负担。

　　(张扩振 作者系武汉大学法学院博士研究生)