国务院办公厅5月13日发出通知,决定立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查,检查内容包括地方性法规规章及规范性文件清理、修订情况等。
就在国务院上述通知下发的前一天,5月12日,河南省郑州市人民政府出台修订后的《郑州市国有土地收购补偿办法》(简称《办法》)。引人关注的是,该《办法》规定,郑州市区范围内收储的土地,不按市场评估价补偿,而是在评估价基础上打折补偿。而且评估机构以招标方式确定,不是由被征收人选定。
这一《办法》甫一公布,即遭到法律界人士的质疑:土地储备是否会成为某些地方政府规避新拆迁条例进行行政强拆的借口?
不为公共利益也可以收购土地
让法律业内人士不安的,首当其冲的是《办法》第二条的规定。根据该条,除了因公共利益和旧城改造需要收购的国有土地,以及司法机关、仲裁机构依法裁决处置需要收购的国有划拨土地之外,郑州市区内的国有土地的收购补偿都适用该《办法》。
也就是说,不是为了公共利益的需要,政府也可以收购(回)国有土地。
对此,知名拆迁法律专家、北京才良律师事务所王令律师认为,《办法》作为郑州出台的地方政府规章,明显与国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(简称新拆迁条例)精神相违背。根据新拆迁条例的规定,政府征收土地,只能在符合该条例列举的六种公共利益的前提下才能进行。而《办法》是在上述六种条件外,又设立了一个政府可以进行土地征收的情形,即以土地储备的名义,进行行政强拆。《办法》称立法目的是为了“有效盘活国有土地资产”,表明郑州的土地收购是为进行商业开发。
王令质疑:商业开发不属于公共利益,政府怎能悍然进行土地收购呢?
不按评估价格补偿
根据新拆迁条例规定,评估机构对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。
而《办法》第七条规定,国有出让(含作价入股、作价出资)土地的收购补偿标准:收购地块原为经营性用地,新规划用途仍为经营性用地的,收购补偿标准按不超过收购地块出让成交净价的80%确定；或者按不超过收购地块新规划用途评估价的90%买断。
《办法》第十一条还规定,国有划拨土地、国有出让(含作价入股、作价出资)土地、国有租赁土地的评估价,经评估机构评估后,由市财政、国资、国土资源、监察等部门和市土地储备中心集体会审予以确认。
“不按市场评估价补偿,而是在出让价基础上打折补偿,这明显违背新拆迁条例关于征收补偿价格的规定。”著名拆迁律师、北京圣廷律师事务所的张兴奎分析。
《办法》有关评估机构的选定办法也遭到质疑。《办法》规定:评估机构按规定以招标方式确定。
“新拆迁条例明确规定,房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定。”张兴奎认为,没有按照新拆迁条例的规定依法走房屋征收程序,实际上是以土地收购代替了房屋征收,忽视了房屋所有权人的权利。这是地方政府有意规避新拆迁条例。
土地和房屋分开补偿
知名行政法专家、中国政法大学副校长马怀德教授认为,判断《办法》是否与新拆迁条例相违背,主要看收购的国有土地上是否有非国有性质的房屋。如果有,那么政府收购国有土地及其上房屋的行为,必须遵照新拆迁条例来进行。如果土地上不存在私产房屋,只是废弃荒地,那么郑州规定土地收购价格比例的做法无可厚非,因为国有土地所有权人属于政府。
让我们看看,《办法》规范的土地收购包不包括有附着房屋的土地呢?答案是肯定的:包括。而且明确规定,土地和房屋分开补偿。
《办法》第十二条规定,收购补偿费包含对收购范围内土地及地上建筑物、构筑物和附着物的补偿,土地交付时,土地及地上建筑物、构筑物和附着物一并移交。地上建筑物按照新规划用途可随土地整体出让的,土地按本办法规定进行补偿,地上建筑物按评估现值另行补偿。
马怀德指出,新拆迁条例公布实施后,所有国有土地上的房屋征收都必须按照新拆迁条例的规定进行。各地也应该对与新拆迁条例相抵触的有关规定进行清理,防止新法被架空。如果被收购的国有土地上存在非国有的房屋,却按照土地储备的方式进行收购的话,这就明显有规避新拆迁条例的嫌疑。
不是协商确定价格
知名行政法专家、曾经上书国务院废除旧拆迁条例的“北大五学者”之一的王锡锌教授认为,郑州的《办法》与新拆迁条例并不构成直接的冲突。因为《办法》的意图是要用订立民事合同的方法来进行国有土地收购工作,是对新拆迁条例未纳入规范范围的政府商业开发的土地征收行为,进行了立法规范。只不过,以政府为主导的商业开发土地征收模式,一定要遵从市场交易的法律规定,遵守合同双方平等自愿的原则。
王令分析,通观《办法》整个条文,并没有这种体现收购合同平等协商的规定。它还是依照土地储备工作体系制定的。《办法》对收购土地价格进行上限比例限定的规定,并未体现市场定价及合同双方平等协商的法律原则。
王令认为,既然《办法》规范的是国有土地收购合同,完全属于一种市场行为,那就应该由双方平等协商确定土地收购价格,为何政府先行制定了一个收购价格比例?这无疑是政府定价的表现,带有行政强制的意味。
王锡锌说,郑州的《办法》会带来什么样的效果还有待观察。作为对新拆迁条例的一种补充,当地政府在执行《办法》进行国有土地收购时,如果能真正遵照平等协商原则,可以说是对规范政府商业开发土地进行规范的一种有益尝试。如果借平等自愿之名,实际采取行政强制手段,来强迫被征收人与政府订立国有土地收购合同,则需要特别予以警惕和防止。我们绝不能允许以土地储备为名,在新拆迁条例之外,政府为强制征收土地房屋“另辟蹊径”。记者万静
谨防土地收储成行政强拆借口
□短评 万静
尽管被指违反新拆迁条例多项规定,而真正让业内人士不安的是,如果作为被征收人不同意和政府签订土地收购合同,政府是否要动用行政强制权力?这点从《郑州市国有土地收购补偿办法》里,找不到答案。业内人士普遍担忧,郑州《办法》所带来的示范效应,会让土地储备成为规避新拆迁条例进行行政强拆的又一借口。
土地储备制度从设立初始,围绕它的各种争议一直就没有停止过。特别在新拆迁条例颁布实施后,土地储备制度存在的合理合法性,饱受批判。2010年9月10日国土资源部下发的一份“细化反腐倡廉行动任务目标”的文件明确规定,2011年3月底前,各地的土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩,各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。
郑州市出台的上述《办法》,无疑是在强调土地储备机构参与一级市场土地开发的作用,与国土部文件精神相违背。
