湖北省襄阳市人民政府颁布的《襄阳市市区夜间建筑施工管理办法》(以下简称《管理办法》)于今年6月1日正式生效。记者查阅该管理办法惊讶地发现,其第1条描述的立法依据之一《湖北省城市环境噪声管理奖惩办法》,在襄阳市上述办法出台前早已废止。
怎么会出现这样的失误?这样的政府规章颁布施行之后效力如何?又应该采取何种措施进行补救?《法制日报》记者对此进行了调查。
省政府清理规章时废止
襄阳市《管理办法》第1条描述:“根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《湖北省城市环境噪声管理条例》、《湖北省城市环境噪声管理奖惩办法》(省政府令第36号)等有关法律、法规、规章,结合本市实际情况,制定本办法”。
而湖北省政府法制办的官方网站上显示,作为襄阳市立法依据的《湖北省城市环境噪声管理奖惩办法》(省政府令第36号)已经废止。
该网页“新法速递”栏目的头条显示,宣布省政府令第36号废止的文件是《湖北省人民政府关于规章清理结果的决定》,上传时间为2010年12月15日,落款时间为2010年11月22日。
襄阳市《管理办法》是在今年4月18日的政府常务会议上审议通过的,距离省政府发布规章清理结果长达5个月,襄阳市立法部门难道不知道?
跨年度立法造成失误
襄阳市政府法制办法制一科的范黎参与了管理办法制定全过程,他接受了记者的电话采访。
范黎告诉记者,2010年5月份开始起草《管理办法》的时候,省政府36号令尚未废止；《管理办法》递交市长办公会审议的时候也还没有废止；一直到市长都已经签发了,省政府有关废止文件才出来。
范黎说,这个管理办法是一个跨年度的规范性文件,市长签署了之后中间有一段“真空期”。当时新任市长刚过来,还没有经过市人大任命,这个文件就暂时放在那里。
对于市长签署的具体时间,范黎说要看底稿才行。记者通过查阅公开资料发现,2010年12月,李新华任襄阳市市长,今年3月起任该市委书记；今年3月21日襄阳市人大常委会通过决定,任命别必雄为襄阳市副市长、代理市长；4月1日的襄阳市人大四次会议上,别必雄当选为该市市长。
范黎告诉记者,省政府废止令从颁布到下发有一个时间段,他们大概是4月份收到文件的。
知情人士告诉记者,湖北省政府废止令是由省政府办公厅负责以政府文件形式向地方下发,一般会采取快递形式。
记者追问,再慢的快递也不需要5个月吧?就算是4月份收到的,4月1日市长已经到任,4月18日襄阳市政府常委会审议该《管理办法》,难道此时还不知道省政府令第36号已经废止?范黎说:“这个,不清楚。”
关键影响是行政处罚
《管理办法》共19条,分别对办法的适用范围、各部门职责分工、申请备案的条件和程序、处罚措施、施行时间和有效期等作出了详细规定。
记者逐条比对后发现,《管理办法》第13条的处罚依据是参照省政府令第36号作出的。该条规定:“施工单位应当办理而未办理夜间施工备案,违法擅自进行夜间施工的；或者超出备案规定的时间违法进行夜间施工的,由市城管局依据《湖北省城市环境噪声管理奖惩办法》的规定,依法处以300元至3000元罚款。”
一位行政法专家指出,襄阳市政府令以已经废止的办法作为行政处罚的依据,在法理上是站不住脚的。其执法的合法性也会受到行政相对人的质疑,甚至有可能成为侵害行政相对人合法权益的祸根。
“从理论上讲,行政相对人如果受到政府部门依据该《管理办法》进行的处罚,可以提出异议,并可依据行政诉讼法、行政复议法等法律的有关规定申请对《管理办法》的合法性进行审查。”北京盈科(武汉)律师事务所律师曾祥斌说,《管理办法》依据已经废止的政府令制定,其必要性、合法性、可行性都会受到法理上的质疑,该政府令的效力也会受到很大影响。
专家认为属低级错误
当被问及《管理办法》已经颁布实施如何时,范黎告诉记者,他们希望管理办法先运行一段时间,看运行的效果再来考虑对办法进行修订。
“应当立即撤销!法律是严肃的,不能容忍出现这种失误而不立即纠正。”中南财经政法大学乔新生教授说,“我觉得,这么低级的错误,应该不是襄阳市政府法制办有意为之,而是他们的工作失误。”
那么,应当如何撤销呢?乔新生指出,可以由襄阳市人大及其常委会或者湖北省政府撤销。
据介绍,按照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,县级以上的地方各级人民代表大会或其常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府可以改变或撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。
有关专家指出,删除几个字很简单,但这不是目的,关键要反思地方政府立法的严谨性问题。
“有没有对规章出台的必要性、可行性、科学性进行论证?是否进行了深入研究并在制定过程中采取了一定的民主程序?”曾祥斌表示,如果立法部门能够认真对待,是不可能出现这种让人摇头的低级错误的。
本报记者胡新桥本报实习生刘志月
