中国古代官吏身兼执法和司法重任，其法律素养的重要不言而喻。但是在中国历史上，对官吏法律知识的要求一直是忽略的，自汉代始，官吏选拔和任命条件中，忠诚第一，次则看其对儒家经义的掌握程度，任职者法律素养的高低很少考察涉及。隋唐科举制设立之后，虽有“明法”一科算作给法律考试以一席之地，但它在诸科之中极受冷落，时人趋之若鹜的明经、进士两科及由此及第的官员是不需要懂得什么法律条文的。在一般教育中，法学或律学被视作俗务，为清雅之士不屑一顾。
正因为此，北宋大政治家王安石对法律教育及官吏法律素养问题的重视在中国历史上显得尤为宝贵。
“守天下之法者吏也，吏不良则有法而莫能守。”对于善法与良吏之关系，王安石有着清醒的认识，他推崇孟子的“徒法不足以自行”之说，提出“制而用之存乎法，推而行之存乎人”的主张，治国要立“善法”，而“善法”的兑现，有赖于天下百官的认真执司，“王者之政”的达成需有君主及臣僚对法律的尽心守护，“在位非其人而恃法以为治，自古及今，未有能治者也。”“得其人而行之，则为大利；非其人而行之，则为大害。”他认为法学是一门专门的学问，法律的执司与百姓的生命财产息息相关，让那些只懂得诗赋经文的科举考生执掌法律，等于草菅人命。为此，他对官吏的选拔和任使提出了一系列要求，形成了他独特的人才思想。
北宋中期，时势衰败，政治黑暗，各级行政、司法弊端丛生，大小官吏公然弃法自为，任情高下，民怨迭起。王安石认为，这种情况的出现根源于“今之典狱者未尝学狱”，即执法、司法官不懂得法律、法令及断案原理方法。为此，他提出两项针对性的措施：第一，在科举科目中立新明法科，并对其他科目加试法律。王安石主张凡参加考试者须试以律令、《刑统》大义和断狱，进士、诸科考试录取后，还需要再加试“律令大义或断案”，合格者才可以正式委任为官。第二，将“刑名书数”列于学校教学内容。王安石批判当时学校教育内容的腐朽和空疏，学非所用，用非所学：“朝廷礼乐刑政之事未尝在于学，学者亦漠然自以礼乐刑政为有司之事，而非己之所当知也……故虽白首于庠序，穷日之力以帅上之教，及使之从政，则茫然不知其方者皆是也。”他主张加强法律教育，使在官在学者都能了解懂得法律的内容。王安石不仅强调身为官吏应当具有实际的从政能力，应当通晓政令案牍，具备必须的办案经验，他还希望为人君者也要明晓法律：“人君听断不知所出，此事之所堕也。”王者处断是非曲直而不知所依凭的法律内容，祸乱将生。君主知法，方可避免任情自为，私心自用，才能保证诸事有所规范。
王安石的建议在当时得到了宋神宗的认可。熙宁四年王安石主持变法，他改革科举制度，废止明经科，在进士科之外，另设新的明法科，选取专门的法律人才。明法科的考试内容有律令、刑统大义、断案，即考察考生对朝廷基本法典内容的掌握程度，以及运用法条断案理狱的能力，“明法科”被录取者，“吏部即注司法，叙名在及第进士之上。”明法科设立之后不久，皇帝再下诏：进士自第三名以下者都需加试法律，合格者才能委任官职。不仅如此，为了强调对官员法律素养的普遍要求，王安石变法时还规定：“选人、任子，亦试律令以出官”，即只要入仕为官，都必须经过考试法律，这一规定使得不晓法律者无以进身。其实，明法科早在宋初太祖时期即已仿唐制而设，但这一科目在当时只属“杂科”者流，不被重视。王安石变法之后，法律考试盛极一时，研习法律成为士人进举仕途的重要阶梯。此风一兴，对国家法律法令的宣教，对官吏法律素质的提高都极见其成效。
为倡明法律教育，宋神宗时期还在国子监开设律学，设律学教授，专门教授法律。其学员分作两类，大致相当于今日的官员在职教育与大学生专门教育，学习内容为律令及断案，凡朝廷新颁布律令，都及时送往律学馆令学生习读。律学馆学生的学习成绩要接受每月定期进行的考试，其律义、断案成绩俱优者，“吏部试法授官”。
宋代的法学教育及法学考试是中国古代最为完善的朝代，神宗时期又达其极盛，这实在是中国古代律学及吏治、吏学史上值得一书的事情。可惜，王安石这次重要的改革，随着其整个变法的失败而告终。“明法科”之设在神宗之后虽没有完全消失，但时置时废，其地位也明显下降。
《宋史·刑法志》中说：旧时“律学在六学之一，后来缙绅多耻此学”，“昔日刑法者，世皆指为俗吏”，此语道出了中国古代法律及律学的卑下地位。在先秦时期，法律之学曾一度显要，秦统一六国之前，著名相国范雎曾提出了选官制度中的“三重之法”：重客士，重军功，重法律，提倡选用懂法的官员。秦始皇执政时，将“三重之法”进一步完善，法律考试也是选拔官吏的重要途径。但自汉代儒家学说被确立为一尊地位之后，法律和律学的日子便不再好过，地位急转直下，从此再少有人敢于或屑于公开提倡。宋代王安石重视法律科目的作法曾遭到了守旧派的冷嘲热讽和抵制，一直与王安石改革唱对台戏的司马光曾激烈地批判“重法”之风，他认为国家法律与儒家的经义是相融一体的，熟背经义，法律的内容便也了然心中，何须再读律令，多此一举？何况法律之为物，刻薄寡恩，与仁政爱民之官府形象相悖，作为君主不可抬高它的地位，而作为参加科举考试的“准官员”们，如果日日诵读“笞、杖、徒、流、死”之类的酷法严刑，必生残忍之心，不利于其敦厚德行的养成。基于这一认识，中国古代法律之学被打入冷宫，“为政以德”的口号之下，官吏们个个以修身治德为能事，以至于清末时候，发现了法学的重要性的沈家本只剩下大呼“世人几不知法学为何物”的痛心了。
在古代中国，儒家学说视法律之治为酷政、虐政，历代帝王对法律之学亦避之惟恐不及，国家政治虽有法律典章，但公然标榜以“法”治天下者，自汉代以后未曾有之。统治者所推崇的是“一正君而天下定”的道德治国理念，为人君者最重要的事情是修身正己，为天下人作出道德表率，各级官吏亦须遵行此道，行道德说教，为“不忍”之政。在这样的社会里，“半部论语治天下”，法律的作用自然是退居后位的，官吏的选拔与任用也排除了法律的考量和要求。因而，某种程度上讲，对官吏法律素质要求的忽略是礼治社会的必然与合理结果。但是，实际上，在中国古代的政治中，“道德治国”的背后，法律的作用从来都没有真正退出，“明儒暗法”、“儒法合流”是中国古代政治的真实面貌，从层层叠叠的案卷史料中，我们可以看到，古代的法律之治虽不曾登上大雅之堂，但现实中的社会关系却处处离不开法律的调节。这样一来，我们便可以发现，因不便或不屑提倡官吏学法而带来的危险：执法者是科举及第的儒学之士，饱读诗书，对法律知之甚少，由他们执掌国家法律之推行，后果可想而知。宋朝的范仲淹说：“天下官吏，明贤者绝少，愚暗者至多。”司法官吏“民讼不能辩，吏奸不能防，听断十事，错失者五六”。这一状况的形成是专制政治的一个必然结果，而这同时，官员对于法律的无知也是一个重要原因，大量的司法腐败与司法混乱正是在这些不知法的执法者手中滋生蔓延。
王安石是一位现实主义者，他看到了国家实行法律之治的必要，看到了法治与人治的相辅相成，因而明确提出法治、人治的统一论，主张以法制手段选拔和任使官吏，要求官吏学法、懂法。这一思想实为中国古代政治思想史上的一个亮点，也当为今日的治国思想提供明鉴。（烟台大学法学院教授 孙季萍）
