“无救济即无权利”。同样，无法走向和接近救济，也无权利可言。从人类社会的发展历史看，社会成员的权利遭受侵犯后不能够得到恢复，往往肇始于诉讼权利受限、无法接近法院进入司法程序，其次才是由于审判不公正、诉讼权利被弱化和剥夺。司法救助事关民生问题，彰显司法文明和人文关怀。我国司法救助制度自2000年7月12日设立以来，在保障公民平等行使诉讼权利、维护弱势群体合法权益、平衡社会利益、化解社会矛盾、确保在全社会实现公平和正义、促进社会和谐等方面发挥了积极作用，充分显示出社会主义司法制度优越性，但在运行中也暴露了许多缺陷和不足，有必要加以检讨和完善。近期漳浦法院成立课题组，对该院2008年以来开展司法救助工作的情况进行调研，通过对司法救助制度立法与实践之不足的检讨，指出存在问题，在此基础上进行了若干理性思辨，并提出了司法救助制度内涵与体系重构的具体建议。
开展司法救助工作的基本情况
(一)受理费缓交情况
2008年以来，我院受理的民商事诉讼案件分别为：2008年2222件、2009年2259件、2010年2448件、2011年(截至5月25日)1286件。2008年批准缓交19件金额73155元，占该年度诉讼费总额的0.027%；2009年批准缓交31件金额61854元，占该年度诉讼费总额的0.025%；2010年批准缓交48件金额169085元，占该年度诉讼费总额的0.073%，批准免交7件金额28954元；2011年1至5月批准缓交17件金额140405元，占该年度诉讼费总额的0.081%。(见图一)
(二)缓交受理费的条件及标准
缓交受理费条件依照最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》(以下简称《规定》)及国务院《诉讼费用交纳办法》(以下简称《办法》)的规定，缓交受理费的比例原则上控制在应交受理费数额的50%以下。但对于当事人经济确实十分困难，如低保户等弱势群体或因住院花费大量医疗费的，给予全额缓交，使“有理无钱”的人打得起“官司”，对于有聘请委托律师或法律工作者代理诉讼的案件(法律援助的除外)，则原则上不予报批缓交受理费。
(三)当事人在申请时需提供的材料及办理程序
有关案件缓、减、免交受理费的规定均在立案大厅显眼处予以公示，周知当事人。当事人在申请时需提供村、镇基层组织关于申请人经济情况的证明或低保证明，且缓交申请书须明确写明缓交的数额。办理程序：首先由审查立案的人员负责审查当事人的申请是否符合最高人民法院《规定》及国务院《办法》的条件，然后根据其诉求的标的确定缓交数额，填写审批表报立案庭负责人审核同意后报院长审批。一般在立案审查期间7天内报批完毕，绝大多数案件在2天内办妥。缓交期限一般确定至一审宣判前，缓交期满后仍未交的视案件的具体情况给予批准免交或依法裁定按撤诉处理。
(四)司法救助基金的来源及发放情况
漳浦县的司法救助基金特指执行救助基金，由县财政直接拨付，每年10万元，2011年5月，因化解涉诉信访案件，县政府追加拨付救助基金10万元。执行救助金的发放条件由执行局组成合议庭进行审查，限于在被执行人目前确无履行能力，申请人又生活困难的情况下予以救助，发放的标准为每案每人一次性救助人民币2000元。2008年发放2件2人4000元，2009年发放8件8人16000元，2010年发放12件12人24000元，2011年发放7件7人14000元，执行救助金的发放呈上升趋向(见图二)。但仍存在资金来源单一、数额有限，无法对所有的弱势群体均进行救助等问题。
当前司法救助工作存在的问题剖析
司法救助充分体现了人民法院践行司法为民的社会主义法治理念，为妥善解决纠纷，维护社会稳定，促进经济发展和构建和谐社会起了积极的推动作用。但司法救助制度在现实适用运行中，还存在许多不足和缺陷，主要表现在：
1.缺乏统一完整的立法规定。
《规定》以司法解释的形式而《办法》以行政法规的形式均仅限于民事、行政诉讼，而不包括刑事诉讼、刑事附带民事诉讼和国家赔偿诉讼，没有制定统一的司法救助法，难以全面对司法救助制度进行规范和设计。
2.司法救助范围过于狭窄，而且存在随意扩大和缩小的倾向。
《规定》及《办法》采取列举式规定，很难穷尽，而且审判实践中，经常存在两种倾向：一是司法救助范围被扩大。有些法院为争取案源，诉讼费缓、减、免的比例过高，对一些不符合司法救助条件案件予以适用；二是司法救助范围被缩小。有些法院对一些符合司法救助条件的案件因办案经费紧缺而没有给予司法救助，使合法权益没有及时得到保护，无法体现社会公平公正。
3.司法救助的内容规定不具体。
首先，申请减免交诉讼费用是否包括证人、鉴定人、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、生活费、住宿费和误工补贴没有规定；其次，再审案件、支付令案件、执行案件的当事人可否申请司法救助无规定；再次，救助内容只有缓、减、免诉讼费用，没有规定其他救助内容，明显过于单一。
4.司法救助条件规定不科学。
《规定》第二条以“经济确有困难”、《办法》第四十四条以“当事人交纳诉讼费用确有困难”作为救助条件，但没有规定具体的标准。而“经济确有困难”在实务中很难界定和把握，没有具体标准可比对，导致司法救助随意性较大。《规定》第四条及《办法》第四十八条规定：“当事人申请司法救助，应在起诉或上诉时提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。因生活困难或者追索基本生活费用申请免交、减交诉讼费用的，还应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。”但对于当事人提供“其他相关证明材料”规定不明确，应由哪一级民政、劳动保障部门出具证明规定不具体，实务中不易把握。
5.司法救助主体规定不明确。
营利性法人和外国国民是否属司法救助主体规定不明确。
6.司法救助实施程序缺乏可操作性。
《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体的操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。比如《规定》及《办法》对缓、减、免交诉讼费审批程序虽作了一般性规定，但对缓交期限、未被批准的后果等没有具体的操作规范，且对减免交诉讼费用，法院在何时由何人作出决定没有明确规定。
司法救助制度内涵与体系重构具体建议
司法救助理论基础是公民平等的诉讼权，诉讼权是公民认为自己的合法权益受到侵犯时享有提起诉讼，要求国家机关予以保护和救济的权利，包括起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权。从我国现有司法救助制度适用范围看，仅适用于民事、行政诉讼，救助适用范围过窄。为了全面保护当事人司法保护请求权，应扩大司法救助制度适用范围，将其扩大适用于刑事诉讼、刑附民诉讼、国家赔偿诉讼和司法ADR，不仅包括一、二审程序，还包括再审程序、督促程序和执行程序。此外，对司法救助的方式也不能仅仅限制在诉讼费用的缓交、减交、免交上，如果被司法救助者仅仅有诉诸法院的权利，但没有获得公正审判的诉讼条件，即使获得了法院审判也无法保障其权益的真正实现。因此，对司法救助制度的设计必须遵循让被司法救助者“打得起官司”和“打得赢官司”的两种理念，既要对被救助者提供经济救助，也要对被救助者提供法律帮助。课题组认为，应从以下几个方面进行重构：
(一)重新界定概念及确立基本原则。我们认为，司法救助是人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难、诉前、诉中、诉后陷入困难或者需要法律帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这个定义和原来的定义相比在救助阶段、救助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩容，它将更好地满足人民对司法的需要，保障公民诉讼权利的充分及时行使。我国司法救助制度的重构必须遵循以下基本原则：1.合法权益及时救济原则。有权利就有救济，这是法制社会的基本要求。司法救助制度的构建必须着眼于合法权益得到及时救济和保护。2.弱势群体优先救助原则。开展司法救助是保障弱势群体基本人权的重要举措，弱势群体应当优先得到救助，这是司法救助制度的归宿。3.经济困难先决原则。司法救助制度的设立主要目的是为合法权利受损而又无钱打不起官司的人提供帮助。因此，只有经济确有困难的当事人才能得到诉讼费用的司法救助，这是先决条件或前提基础。4.公开、公正原则。司法救助主体一律平等，司法救助程序公开透明，以公开促公正，这也是司法救助制度追求的价值目标之一。
(二)扩大适用范围和主体。法律面前人人平等的宪法原则要求司法救助制度必须具有普适性和平等性，即司法救助范围应涵盖刑事诉讼、刑事附带民事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、国家赔
偿诉讼及司法ADR；不仅包括一审程序、二审程序，还包括再审程序、督促程序和执行程序；享有司法救助权利主体应包括公民、法人或其他组织，既包括福利性单位，也包括营利性法人，既包括原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人，也包括被告、被上诉人、被申请人、再审被申请人、被执行人，不仅适用于中国公民或组织，而且还根据国际条约适用于其他国家的国民。司法救助适用案件范围包括：(1)追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；(2)追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金的；(3)海上事故、交通事故、医疗事故、工伤事故、产品责任事故或其他人身伤害事故的受害人请求赔偿的；(4)进城务工人员追索劳动报酬或者其他合法权益受到侵害请求赔偿；(5)劳动者起诉用人单位劳动争议案件；(6)房屋拆迁补偿纠纷；(7)相邻权纠纷案件；(8)其他涉农案件；(9)公益诉讼案件；(10)起诉行政机关违法要求农民履行义务的；(11)符合法律援助条件的刑事案件；(12)刑事自诉案件；(13)刑事附带民事诉讼案件；(14)国家赔偿诉讼案件；(15)符合司法救助的其他案件。
(三)扩大适用条件及救助内容。司法救助适用条件为：1.有理由证明自己合法权益受到侵害而有胜诉可能；2.有证据证明经济确有困难且年收入或月收入低于最低生活保障金；3.符合司法救助主体和适用范围；4.经人民法院审查同意。司法救助内容主要应包括：①诉讼费用缓交、减交、免交。缓交期限为立案阶段，适用情形为《办法》第四十七条规定的四种情形，仅适用于原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人；减交、免交为立案后至宣判阶段，减交比例为总额30%，减、免交在作出判决时一并决定，并均在法律文书上载明。减交适用情形为《办法》第四十六条规定的四种情形，免交适用情形为《办法》第四十五条规定的五种情形，但只适用于自然人，减、免交均适用于双方当事人；②民事、行政诉讼、刑事自诉、刑附民诉讼、国家赔偿诉讼而有胜诉可能时指定代理人，适用于当事人文盲而又无代理人的情形；③刑事诉讼中指定辩护人，适用于符合法律援助条件的刑事案件；④设立法律咨询机构，为当事人免费提供法律咨询和相关诉讼信息；⑤建立刑事被害人救助金制度。在司法实践中，常常会遇到为数不少的刑事附带民事赔偿执行案件中，被害人无法从被告方得到经济赔偿，很多被害人陷入人财两空的艰难境地。为此，应设立刑事被害人救助金制度，即对罪犯确无赔偿能力，而犯罪行为给受害人造成重大经济损失导致其生活困难的案件，由法院给受害人一定经济救济，以解决这些受害人实际困难；⑥建立执行救助金制度。在被执行人无履行能力又无财产可供执行而申请执行人生活又陷入困境(收入低于最低生活保障金)的情况下，由法院给予申请执行人一定的经济救济，以解决这部分申请执行人的生活困难。不论是刑事被害人救助金还是执行救助金，均应属于政府拨款，但这绝不是国家拨款代刑事被告人、被执行人履行赔偿和付款责任。因此，人民法院给予被害人和申请执行人救助后，应当继续执行。执行到的款物按生效判决确定的数额补足被害人和申请执行人后的剩余部分应纳入司法救助基金专用账户，继续用于司法救助。
(四)完善启动、审批程序。(1)由当事人申请启动。在立案审查阶段、审理阶段或执行阶段，由当事人依照不同的救助内容书面提出申请并附有相关证明材料(主要是由县级民政、劳动保障部门出具的优抚对象和收入的证明等)，由法院审查决定是否启动司法救助程序。如决定救助，对当事人请求缓交诉讼费用的，应当在起诉、上诉或申请时提出，由负责立案的审判人员或合议庭提出意见，报庭长审核同意后报院长审批。在决定立案之日作出准予缓交的决定并在宣判之日补交；对当事人请求减交、免交诉讼费用的，由承办案件的审判人员或合议庭提出意见，经庭长审核同意后，报院长审批；对于申请刑事救助金和执行救助金的，由审判人员或执行人员提出意见，经庭(局)长审核同意后报院长审批。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查决定即可。法院经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》并书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。(2)由法院依职权启动。适用这种启动方式的案件应当限制在现代型诉讼，即围绕着离散性利益、扩散性利益、集团性利益引发的纷争，这种纷争当事人之间缺乏对等性，并在诉讼领域内带有强烈的公益性色彩。如医疗事故赔偿纠纷、消费者权益受损纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、产品责任纠纷等案件。建议立法规定法院对此类案件除诉讼费用救助外的其他救助内容，可依职权启动司法救助程序，从而更好更快地保护弱势群体利益和社会公共利益。
(五)增设撤销、复议程序。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，经对方当事人申请或者人民法院发现，应当作出撤销司法救助的决定并处以一定数额的罚款。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后三日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书三日内予以复议并书面答复。
(六)建立其他配套制度。包括：1.建立法院附设调解制度。借鉴美、英、日等国在司法ADR方面的做法，鼓励当事人诉前寻求协商解决纠纷，节约国家有限的司法资源。2.建立司法救助经费保障机制。应通过立法形式把司法救助费用纳入国家财政预算，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。3.建立诉讼费用担保制度，防止接受司法救助当事人无限度地扩大诉讼请求。主要适用于那些缓交诉讼费的当事人。当事人经申请批准缓交的，应就其缓交诉讼费用部分提供一个或几个担保人，如果缓交诉讼费用的当事人在案件审理后败诉或其所提出的过高诉讼请求未获法院支持而无力补足缓交数额时，则应由其缓交担保人承担补交责任。4.设立相关罚则。具体如下：①对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；②对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚；③当事人骗取诉讼费用救助的，人民法院应当责令其补交诉讼费用，拒不补交的以妨害诉讼行为论处。5.建立诉讼保险制度。即公民个人或法人、其他组织在纠纷发生前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。以保险制度分担诉讼费用负担，预防支付诉讼费用的经济财务危机，从而减轻国家负担。
(课题成员：陈福强、戴主岁、林振通、谢凤)
