城管可以采取查封和扣押等强制措施，但是不能违法损毁当事人的物品，也不得辱骂威胁当事人；对于情节较轻、社会危害较小的违法行为，当事人改正后，可以依法不予行政处罚。这是近日首次提请广东省深圳市五届人大常委会第十次会议审议的《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》中规定的。
这一旨在规范城市管理综合执法行为的法规明确规定，纳入城市管理综合执法的事项应当与城市管理密切相关，而且属于易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项。为此，草案首次以立法形式明确城市管理综合执法范围，包括城市管理方面的执法事项，道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告、教育、校外午托机构管理等方面的部分执法事项。
记者了解到，经国务院批准，深圳市在2001年开始便已在全市范围内开展相对集中行政处罚权的试点工作，设立市、区城市管理行政执法局，综合行使城管、规划、环保、卫生等8个方面的行政处罚权，并于2006年在龙华、布吉等6个街道进行扩大综合执法范围的试点，同时将综合执法事项增加至12项。2007年3月1日，深圳市开始在全市全面推进街道综合执法工作，并再次将综合执法事项增加至20项。深圳市通过开展城市管理综合执法，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复执法、执法扰民的问题，充分发挥了街道办事处在城市管理中的主体作用，强化了基层管理能力，实现了管理重心下移，取得了明显实效。
记者注意到，草案设定了城市管理综合执法范围调整的权限，深圳市政府有权对城市管理综合执法范围进行调整，但应当遵循程序要求，即由深圳市政府常务会议决定，并报深圳市人大常委会备案。
违法行为轻微责令改正
为确保综合执法部门文明执法、规范执法，保障相对人的合法权益，草案对综合执法部门的执法行为作了规范，包括要求综合执法人员在执行公务时应当统一着装，行为规范，语言文明，不得侵害当事人的合法权益。发现违法行为的，应当责令当事人改正，对于情节较轻、社会危害较小的违法行为，当事人改正后，可以依法不予行政处罚。同时，规范辅助执法人员的管理。综合执法部门应当加强对辅助执法人员的监督管理，禁止辅助执法人员独立行使行政处罚权。
草案体现了处罚与教育相结合的原则，综合执法部门发现纳入综合执法范围的违法行为的，应当责令当事人改正。对于违法行为轻微的，当事人予以改正后，综合执法部门可以依法不予行政处罚。但是，对于两次或者两次以上实施违法行为的当事人，则可以予以从重处罚。
草案还规定了综合执法部门的法律责任，无法定依据或者违反法定程序实施行政检查、行政处罚、行政强制的；辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的；截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用查封、扣押财物的；利用职务便利，索取或者收受他人财物等情形，都将对直接主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任；涉嫌犯罪的，追究刑事责任。
对于城管协管员，草案也有专门规定。一是明确了协管员的地位，不能独立执法，只能协助执法，承担执法过程中的事务性工作，对违法行为进行劝阻、制止；二是要求综合执法部门加强对协管员的管理，制定协管员的管理办法。
扣押期限不得超过30日
为解决综合执法部门在执法中经常遇到的当事人抗拒执法、阻挠执法的问题，草案赋予综合执法部门更多的执法手段，主要是查封和扣押等强制措施。
由于行政强制措施与公民、法人和其他组织的财产权密切相关，实施不当可能会对相对人的合法权益造成损害，草案对实施行政强制措施的法律程序和处理方式等也作了统一的规范。
草案规定，综合执法部门在使用查封和扣押等强制手段时须有严格的条件和程序。首先，使用查封和扣押等强制措施须符合下列条件之一：一是适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；二是不采取查封、扣押等行政强制措施可能对身体健康和生命安全、公共安全产生严重影响的。其次，在上述第二款需实施行政强制措施的，必须经本单位负责人批准，并制作查封、扣押决定书送达当事人；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，应当在实施强制措施后24小时内补办决定书送达当事人。同时，查封扣押期限不得超过30日，有特殊情况需要延长的，经综合执法部门负责人批准，可以延长15日。
建立综合执法监督机制
深圳市人大常委会经济工作委员会在对草案的初审意见中指出，要保障和规范综合执法机构依法行使权力；要保障行政相对人的合法权益；要研究解决对自然人违法行为处罚难的问题；要建立综合执法的社会参与和监督机制。
深圳市人大常委会经济工作委员会认为，注重对行政相对人合法权益的保护，既是国家法治建设的要求，也是执法为民思想的体现。因此，在条例中要推行文明、人性化的执法方式，并体现必要性和均衡性的原则，同时为相对人提供合理的法律救济。由于综合执法机构既没有查验自然人身份的权力，也缺乏处罚的保障措施，使得对自然人的处罚难以有效实施。对这个问题，深圳市人大常委会应重点研究，争取扩大对自然人违法行为的处罚手段，同时探索综合执法机构与其他职能部门尤其是公安机关的配合保障机制。(记者游春亮)
