从全国首部系统规范行政程序的地方政府规章，到目前国内完备的一部地方法治建设路线图，“法治湖南”屡屡给力
经过一年多时间调研，并在广泛征求社会各界和公众意见后，截至目前我国最完备、最翔实的一部地方法治建设路线图——《法治湖南建设纲要》于今年8月2日正式公布。
继2008年在全国率先推出了首部系统规范行政程序的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，湖南省又出台《湖南省行政裁量权办法》以及全国首部规范政府服务的《湖南省政府服务规定》，在法治建设方面具有一系列首开先河之举。
尽管只是一个地方的几部规章或规划，效果也尚未完全显现，“法治湖南”的样本之于中国法治建设版图的重要意义已逐渐凸显，引发社会各界广泛关注。
规范行政程序拉开序幕
长期以来，“重实体、轻程序”的观念在地方政府中普遍存在，而对行政程序的规范一直是我国行政立法的“空白”。湖南省首先选择了规范行政程序作为推进依法行政的抓手。2008年4月，湖南省政府颁布《湖南省行政程序规定》，由此，“法治湖南”建设拉开序幕，“法治政府”建设正式进入实质阶段。
重大行政决策听证制度是《湖南省行政程序规定》确立的一个重要制度。湖南省政府法制办主任许显辉认为，建立这一制度的目的就是要促进各级政府“开门决策”，提高科学民主决策的水平。“先听群众怎么说，再定我们怎么做。”许显辉说，要取得老百姓的支持，就必须充分汲取和尊重民意。
2009年，湖南省政府在全省范围内公选了25名代表参与“2009年为民办实事听证会”。最后，省政府听取代表们的意见，将原定的38项为民办实事建议项目中7项“受益范围小、与民生关联不大”的项目撤销，新增了代表们坚持的“城市治安电子监控”等3项内容。
在举行听证会的同时，湖南还将政府决策核心内容公之于众，公众参与政府决策逐渐由行政决策层面延伸至制度层面。
“红头文件”泛滥成灾、文件“打架”、“暂行规定、试行规定”终身不变，曾是民众反映强烈的问题。对此，《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的登记、备案和申请审查等一系列规范性制度。
在湖南省人民政府门户网站上，《瞭望》新闻周刊记者注意到，所有政府部门规范性文件抬头都有一个独特的号码。省政府法制办副主任张建华将这个号码称作“文件的身份证”，“任何部门制定规范性文件都必须向同级人民政府申请登记并获得一个统一的号码，如果没有这个号码，不管什么规范性文件将被视作无效。”
针对社会普遍关心的行政执法中“合法不合理、同事不同办、同案不同罚”等问题，2009年10月，湖南省出台了国内第一部全面规范行政裁量权的省级政府规章《湖南省规范行政裁量权办法》，首次提出和确定行政裁量权的“综合控制模式”，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例五项制度，对行政裁量权进行全面系统的规范，并禁止行政执法中的“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头执法”、“钓鱼执法”等做法。
“服务型政府”理念法制化
“法治湖南”的建设并没有止步于规范政府行政程序和边界，经过一年努力，《湖南省政府服务规定》于2011年5月出台，并即将于2011年10月实施。自此，湖南开启以法制手段推进服务型政府建设取得突破，中央连续多年倡导的“服务型政府”理念制度化首次在省一级政府得以实现。
“规范行政程序和政府权力运行只是手段，更好地服务社会和公众才是目的。”在湖南省委书记周强看来，湖南在建设法治政府方面的探索有两个重点：一是解决好“政府做什么”的问题，二是解决好“政府怎么做”的问题。推进依法行政，建设法治政府，要求政府全面地履行职责，政府要“正确地做事”和“做正确的事”。“正确地做事”，就是要加强行政程序建设，政府要按程序办事；“做正确的事”，就是要建设服务型政府，政府要加强服务工作。
许显辉表示，《湖南省政府服务规定》是全国第一部专门规范政府服务行为的省级规章，涵盖范围广，示范作用强。
《湖南省政府服务规定》共分总则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条，明确指出政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则。
《湖南省政府服务规定》的创新之处还在于对下级政府服务作出了强制规定：市(州)、县(市)人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位要编印服务手册、县级以上人民政府应该设立行政效能中心，并限时办结行政效能投诉案件。对于行政机关及其工作人员在政府服务中的违法行为，规定也明确一系列详细的行政问责措施，并提出要把政府服务的实施情况在适当范围内公开，并接受公众监督。
“将服务型政府建设纳入法制轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种约束，是加快服务型政府建设的有效途径；对深化行政管理体制改革、政府职能转变和进一步发展社会事业和改善民生，也都将产生重要影响。”许显辉说。
《纲要》给力启程
周强认为，尽管湖南近年来在法治政府建设方面进行了许多有益的探索，但同时必须清醒地看到，当前经济发展方式加快转变，社会结构复杂变化、利益格局深刻调整、社会矛盾日益凸显以及公民法律意识和权利意识不断增加，都对法治建设提出了新的更高要求。特别是中国特色社会主义法律体系形成后，有法必依、执法必严、违法必究的任务显得更加突出和紧迫。
“抓法治就是抓发展，就是抓科学发展。”周强认为，必须把法治建设作为抓住和用好重要战略机遇期，推动经济社会又好又快发展的基础性和全局性的工作。作为指导湖南法治建设的一部“总揽式”的纲领性文件，《法治湖南建设纲要》此时出台恰当其时。
尚在调研起草阶段之时，《法治湖南建设纲要》便吸引了社会各界的广泛关注。据《纲要》起草组组长、湖南省委政研室主任贺安杰介绍，《纲要》从调研、起草到公布实施，广泛听取了全省上下、省内外各界和专家学者的意见建议，并专程赴北京听取了全国人大法工委、国务院法制办等部门的意见建议，经过12次修改才最终定稿。
作为一部地方性的法治建设纲要，《法治湖南建设纲要》之所以备受瞩目，缘于近年来湖南在法治建设领域的一系列重大探索与创新。
《法治湖南建设纲要》总体结构分为14个部分54条，从“公共权力的行使得到有效规范和制约”“公民权利得到有效保障”“地方性法规规章更加完备”“法制实施机制完善”等7个方面提出了2020年湖南法治建设的目标，并提出了“十二五”期间法治建设的主要任务。
一些法学界专业人士《法治湖南建设纲要》给予了高度评价。专家认为，长期以来一些地方存在重经济发展、轻法治建设的现象，依法行政往往因为“压力不足”或“条件不成熟”而导致责任难以落实，而《法治湖南建设纲要》的出台，使法治建设成为党委政府的工作任务与对人民群众的承诺，这将为法治建设注入持续的动力。
在不少专家看来，《法治湖南建设纲要》不仅为湖南未来法治建设绘制出具体的“路线图”，更重要的是在打造法治政府的基础上，进一步推动了地方党委执政方式的转变。
参与《纲要》起草的湖南大学法学院教授屈茂辉说，《纲要》起草最难之处也是现在最大的亮点在于规范党委依法执政的部分。这部分明确提出了改革与完善党委决策机制，不仅要科学界定各级党委的决策权，还提出了对专业性、技术性较强的重大事项，要进行专家论证、技术咨询和决策评估，从而将党委的权力晒在了阳光下，扩大了人民群众的知情权与参与度，通过推进了党委决策的民主化、科学化，杜绝长官意志，防止决策的任意性。
中央民族大学法学院教授熊文钊说，落实党委执政法治化，是对法治建设的重大突破，也是建设法治湖南最重要的制度保障。
在对湖南省通过《法治湖南建设纲要》的积极姿态表示高度赞赏的同时，专家们也对《纲要》的贯彻落实提出了期盼与建议。全国人大代表、知名律师秦希燕认为，法治建设不同于经济建设，不能搞跨越式的发展，必须循序渐进。在注重制度建设的同时，法治建设还需要提高全民的法律意识，大力提高国家工作人员特别是领导干部的法治意识。
“《纲要》的出台，彰显了湖南省实现了从法治政府向法治湖南的跨越，法治湖南建设从此给力启程。”熊文钊说。□
