苦于编制的城管
“挣得不如饭馆里的小姑娘”
在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。
小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考试，按照公务员录用程序，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。
当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。
编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。
南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也间接影响到城管队员实际收入。
“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”
秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。
“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款解决。”贾乐瑶说，“好在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”
由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。
与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。
“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。
在其他地方，也有不少城管队员像小张一样等待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。
“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。
他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室(俗称“编办”)决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府在做决定时常要寻找“依据”。
“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。
