中国城管走向何方?专家吁人治标准变为法治标准(3)

　　四、城管执法标准：以人为本与法治化

　　城管执法，涉及的领域众多，事项繁杂。主要有城市建设规划执法、城市市政执法、城市园林执法、市容市貌执法、小商小贩管理执法、车辆停放执法等。所有这些城管执法，都面临着一个管理标准问题，即按照什么标准、要求、目标来进行管理和实施监管执法。

　　我认为，城管执法的标准，应当是法治化的标准，也就是由立法确立的各项规范与执法规范和标准。城市管理，涉及到方方面面的利益和权利义务，涉及到政府对城市秩序的目标，也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。有人以摆摊设点为生，自然希望开放宽松的管理标准。有车辆停放需求的人们，当然以方便停放使用为要求。居住休息的人群，会要求城管严管环境污染，给自己留一份安宁的空间。政府举办大型社会活动，都会集中整治城市秩序。这些要求和目的，在一定程度上是相互冲突的，因为各自背后的利益并不完全一致。城市管理和执法，也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则，在立法上平衡各方利益，以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准。

　　坚持城管执法的法治化标准，就是要防止和减少人治标准。在当前的城市管理执法中，存在着人治标准的倾向。有些城市管理执法，时常以一届班子的喜好为标准，甚至以主要领导个人的喜好为标准。例如，有的地方，为了创建“国际化大都市”形象，把本地的人力、机动三轮车营运予以取缔打击。而有的地方，为了支持古城文化建设，由人为建立人力三轮车运营的队伍。上一届政府班子大搞旧城改造，下一届政府班子又轰轰烈烈地建设古城一条街，等等。人为因素、人治因素极大，法治的硬约束成份较低，城市建设与执法管理缺乏规律性和长期标准，来回折腾，让人无所适从。尤其是城市举办大型社会活动其间，都要进行集中整治。除了强化监管外，实际上也提高了很多新的城市管理执法内容标准。大型社会活动结束后，往往又回归原状。给人们的感觉，城市管理执法就是“一阵一阵”的。这种来回折腾和“一阵一阵”的执法监管，是城管执法标准人治化的集中体现，极大地损害了城管执法的权威性，也增加了人们挑战这个标准的投机心里，长此以往，城管执法就变成了“猫捉老鼠”的游嬉。

　　城管执法的标准，必须走法治化道路。城管执法的标准，应当以立法形式固定下来，细化明确出来。城市的道路、交通、建筑、商贩、市容市貌、卫生安全等，都是城市的重要构成要素，是建设、管理、维护所必不可少的重要内容。不仅能够法治化，而且也完全可以法治化。以立法标准规范政府的城管执法，以立法标准管理公民法人的行为。树立法律的权威，才能够长治久安。

　　城管执法标准应当是法治化标准，但这个法治化标准也应当是实事求是的标准。城市的管理者们在制定立法确定标准的过程中，要结合本地城市的发展阶段和经济社会情况，制定城管执法标准。“大”而“高”的标准，不是所有城市都应当趋之若鹜的目标。“国际化”、“现代化”也不一定符合本地实际情况。所以，实事求是地制定城管执法标准，既要符合城市管理的特点，也要符合经济社会发展的状况，还要有自身城市的文化与特点。不能搞成千城一面，大小不分，发展阶段不清。

　　因此，制定城管执法标准过程，就应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市，是市民的城市，是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市，与民众切身利益息息相关。因此，无论是城管执法的立法标准，还是城管执法更为细化的规则等，应当是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如，对临时的“马路市场”整治问题，不能只讲秩序，也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一个现阶段和本地区合适的道路，需要管理者与当地居民协商讨论，不是一句“取缔”就可以简单解决的问题。实事求是地说，城管执法之所以经常不被老百姓说好，其中一个重要原因，就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这个状况必须改变，把人治标准变为法治标准，把单方面的标准变成双方面的标准，把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本，毕竟是我们最大的法治和政治，城管执法更需要体现以人为本。

　　结语

　　城管执法改革已经有了十几年的历程，全国各地副省级城市、地级城市、县级城市，大多有了自己的城管执法机构和城管事务，但却长期缺少一个直接的城管立法。在一定意义上说，各地城管是在“借法执法”。很多城管执法中的问题，缺乏理直气壮的处理依据。这个现状，与城管执法在城市管理和执法中的地位作用很不相配，与城市管理和执法在行政管理和执法中的地位和作用很不相配，与加强和创新社会管理的需求很不相配，与依法治国建设法治政府的目标很不相配。中国的城镇化发展，必须伴随着城市管理与执法的法治化发展。法治化的城管执法，必须解决两个城管执法核心问题：城管执法“姓甚名谁”，即自身的法律地位问题；以及城管执法怎么管的问题，包括管什么和管的方法手段等。( 国家行政学院法学部副主任、教授、博导 杨小军)