记者:目前,城管执法的最大困境或者说困难体现在哪些方面?
王锡锌:应该是城管的定位,最核心的一个问题就是城管到底要管什么。目前所谓的城管体制是从1997年开始的,当时行政处罚法开始实施。为了改变多部门执法的状态,当时采取了所谓的相对集中处罚权,也就是把一些执法部门的一些处罚权拿出来交给一个专门的机构来执行,这就是城管的起源。所以城管被赋予了很多执法职责,但是这些执法职责有些都是从别的部门拿来的。而拿来的这些职责,用一句通俗的话来说,可能就是最难的,甚至是最艰险的执法任务。这样说来,城管承担的整个执法面太宽。而另外一方面,城管的这种被赋予完成执法任务的权力太小。这个时候,城管本身角色就面临一个困境,无论你给城管多大的定位,其实都会碰到这个问题,但最突出的还是在面对城市无照流动小摊贩这个领域。
记者:为保证行政处罚法规定的“相对集中行政处罚权”的落实,行政强制法规定了像城管这类行使“相对集中行政处罚权”的部门运用行政强制措施的权力。对于从立法角度规范城管执法而言,需要注意哪些问题?
姜明安:将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定,意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。行政强制法第五条规定,行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。
相对集中行使行政处罚权的部门一般为城管、文化执法大队等部门,行政执法必定涉及强制措施,草案增加这个规定是合适的,但应当更加明确规范程序。
总体而言,国家目前对城管进行统一立法的困难较大。由于城管执法涉及市容市貌、城市建设、工商、交通、文化等诸多领域,而上述领域本身也有法律规定的相关机构在进行执法,对于把哪些部门的执法权放到城管执法的范围内,目前各地看法不一,执行情况也不尽相同,因此统一立法存在一定的难度。
比如说,城管目前对违法建筑有监管权,但是在有的地方,城管只管临建房或是小房子,大型违法建筑则由规划部门监管,这里面就牵扯到什么是大房子什么是小房子的问题,还牵扯到各地对此问题的标准划分问题。这只是城管所涉及众多职责中的一小项,类似的情况在涉及工商、交通等方面也普遍存在。
记者:如果将城管执法放在整个大的社会背景下来审视,有没有更为长远的解决方案或者思路?
王锡锌:城管的很多问题涉及城市化进程:我们到底如何定位城市的属性?城市是属于谁的?城市在整个国家的现代化进程中要发挥怎样的作用?我们传统的认识总是把城市定为城里人的,所以城管可以说是城市的管理者。但在很多时候,城管成为城里人管理城市的一个工具,因此成了要为城里人来管。那么,在这种情况下,外来人口怎么办?他们要想在城市中生存下来,必须要有一些生活来源,没有基本的福利保障,只能靠自谋生路,如果让他们到固定的门市摆摊设点,门市铺位的价格太高,他们没法进去,最后只能流动摆摊设点。这个时候,这样的利益冲突,表面上看起来是城管和摊贩的冲突,但本质上是城市利益的冲突。
现在城管的思路是堵,那么能不能疏?比如划定专门的区域去接纳流动摊贩。那么这时候,我们也许就能看到,城管所面对的一个最集中、最棘手的领域可以通过这种疏的方式化解。
姜明安:城管队伍出现的问题充分说明执法者必须崇法,即信仰法律、崇尚法律乃至敬畏法律。执法者除崇法外,还必须尚礼,即崇尚文明礼貌。尚礼首先要求执法者要有一定的道德素养,对人们的不幸、痛苦有一定的同情心。执法者不应是冷漠的、不通人性的法律机器,执法者是人,要有最低限度的人文关怀。而且,执法者不是一般的人,是代表国家、代表政府行使公权力的人,是人民的公仆,是纳税人聘请为之提供公共服务的人,故其对人民、对纳税人、对执法相对人必须有更多的敬畏和热情,从而提供真正高质量的文明的服务。
从这个层面来说,城管的行为虽然是合法的,但管理的观念需要变化。对困难群体应该有一些包容的态度。在中国,城管问题不完全是一个法律问题,还包含一种观念——城市有没有一种“包容的精神”。
