●通过法律制度的构建或完善来减缓、减少、消除贫困，反贫困行为才能体现出制度化和主流化
●法律要明确规定贫困者的各项权利，还要明确包括中央政府、地方各级政府在内的国家责任主体地位，以及在社会救助资金筹集方面的政府主体责任
近日，国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。有业内人士认为，加快扶贫立法，成为“纲要”突出的特点之一。
备受人们关注的扶贫工作至今没有自己的法律，业内人士认为在扶贫开发工作越来越重要的今天，对扶贫开发工作进行立法就显得十分必要和非常紧迫了。
扶贫工作依然面临不少难点
记者了解到，近年来，我国的扶贫形势已经有了新的变化。
在为扶贫纲要发布而举行的新闻发布会上，国务院扶贫办主任范小建表示，到2010年，农村居民生存和温饱问题已经基本解决，中国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。
范小建指出，中国改革开放之初，农村贫困人口有2.5亿，贫困发生率30.7%。30多年来，中国依靠发展解决贫困问题，把加快发展作为减贫的根本举措；坚持以人为本，把改善贫困地区群众生产生活条件和提高贫困人口生活水平作为扶贫开发的中心任务。
“到去年年底，上一个纲要确定的目标任务基本实现。”范小建称，农村贫困人口从2000年年底的9422万，减少到2010年年底的2688万，贫困发生率从10.2%下降到2.8%。2001年至2010年，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从1277元增加到3273元，年均实际增长8.1%，略高于全国农村的平均水平。同时，“贫困地区基础设施和生产生活条件明显改善，社会事业不断进步，全面建立最低生活保障制度，农村居民生存和温饱问题基本解决。”
尽管取得了举世瞩目的成绩，但我国扶贫工作所面临的难点依然很多。
据湖南省城步苗族自治县扶贫办的一名工作人员向记者介绍，目前的扶贫工作所面临的难点主要表现在：
由于自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和贫困人口自身综合能力较差等因素，目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态。更重要的是，贫困地区容易形成“贫困——生态恶化——更加贫困”的恶性循环。
尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改善，但贫困农户的基本生产生活条件还有待进一步提高，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还有待进一步改观。
另外，尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这些地区投入与产出效益的反差较大，只有通过制定向这些地方倾斜的法规和政策，才能克服种种困难实现较快发展，缩小贫富差距。
法律体现反贫困制度化主流化
记者了解到，除了一些地方在尝试扶贫立法外，近年来国内关于全国性扶贫立法的呼声一直很高。
来自湖南省城步苗族自治县扶贫办的工作人员认为，许多扶贫开发的难点需要通过法律途径来解决。比方说，扶贫开发定位模糊就需要依靠法律来明确。由于相关立法的滞后，我国对扶贫开发的定位，即对扶贫开发的性质和任务、地位和作用没有权威明确的法律规定，这给扶贫开发的健康发展和管理带来了困难。从地位上来说，扶贫办作为综合性协调机构，没有从法律上明确其指导协调的社会地位，难以充分发挥其应有的工作职能。从任务上来说，扶贫作为一项社会系统工程，社会性较强，集交通、水利、能源、农业生产等农村工作于一身，实行政府主导、扶贫办主管、社会参与的工作模式，但不可避免存在多头管理、效率较低的问题。这就有必要从法律上明确扶贫开发的工作定位。
此外，这名工作人员还表示，扶贫项目和资金管理需要依靠法律来加强；扶贫开发工作的主体需要法律来规范；扶贫工作部门的地位需要依靠法律来提高。
中国农业大学左停教授认为，贫困是人类社会的一种特定历史现象和世界难题，反贫困是一项长期的、复杂的社会系统工程。采取各种措施，彻底消除贫困是摆在各国政府和国际社会面前的一项长期而艰巨的任务。中国作为世界上最大的发展中国家，由于自身经济发展水平、社会结构、历史背景、自然环境和资源的特殊性和复杂性，面临的反贫困问题更加艰巨和长期。因此通过法律制度的构建或完善来减缓、减少、消除贫困，反贫困行为才能最终体现出发展公平和以社会整体利益为目标的价值取向，并进一步体现出制度化和主流化。
法律明确扶贫的权利和责任
尽管全国性的扶贫立法尚未产生，各地已经纷纷将扶贫工作纳入了法制化轨道。
据了解，在不久前召开的甘肃省十一届人大常委会第二十四次会议审议了《甘肃省农村扶贫条例(草案)》，社会各界普遍认为，这标志着全国最贫困的省份之一甘肃省将通过立法的方式加快扶贫开发，促使扶贫工作尽快走上法制化轨道。
此前，《湖北省农村扶贫条例》已于2010年2月1日起施行。
左停认为，目前，我国在扶贫立法方面已经有了一定的法律基础。
据介绍，我国针对全国2000万城市贫困人口，建立了城市低保、养老保险、失业保险三大保障体系。1997年，国务院为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、并于2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》，在第10章的第85条和第86条对扶贫工作作了具体的规定。
左停进一步表示，反贫困立法不可能是孤立的，而是在现有的法律框架内，在改革和完善现有的法律制度基础上，对反贫困中的特有社会关系进行调整。
因此，左停认为扶贫立法应该包括以下几个方面的内容：
法律要明确规定贫困者的各项权利，还要明确扶贫主体即承担救助扶贫义务和职责的主体，包括中央政府、地方各级政府在内的国家的责任主体地位，以及在社会救助资金筹集方面的政府的主体责任，比如在社会救助立法和政策制定、组织救助方面，政府责无旁贷，以及向贫困者提供公共设施服务、对扶贫中出现的各种问题组织解决的法律责任等。法律还应该明确违反扶贫立法的法律责任：包括各级政府及其工作人员的行政责任、刑事责任，其他相关主体的行政责任、民事责任，以及相应的法律救济途径的规定等。法律也要确定其他扶贫主体的法律地位，以加强社会互助扶贫，确定国内发达地区的发展援助义务。
应依靠法律明确扶贫的组织管理体制。主要包括贫困的监测、考核系统和组织机构、扶贫的目标体系及其实施战略、扶贫的组织机构网络、管理体系和信息传递系统等内容。法律还应明确扶贫的评价考核体系。包括扶贫资金预算、使用、管理；项目的设立、监测评估；相应的监管制度和反馈程序等方面的制度内容，明确与其他相关法律法规的关系，包括与财税法、社会保障法、特殊群体权益保护法、环境法、资源法等的关系。
此外，法律还应规定扶贫开发制度。该制度以培育农村贫困人口的自我发展能力为目标，以扶贫资金的运转为核心，主要包括扶贫资金的来源、种类和各自用途规制、扶贫资金的发放对象、条件和程序、扶贫资金使用的义务负担和责任追究、扶贫开发项目的科学决策、监督和管理、扶贫资金的审计和社会监督等诸多内容。(记者杜晓 实习生杨卉)
