近年来，党和国家出台了一系列惠农政策，农业投入、农民补贴力度空前。这些政策对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。但是，一些地方在涉农资金管理使用中还存在着诸多问题，涉农资金职务犯罪呈逐年上升的势头。
今年以来，湖南省茶陵县人民检察院结合办案，通过大量走访调研，撰写出了一份涉农资金职务犯罪调研报告，得到了最高人民检察院和湖南省人民检察院领导的高度评价。茶陵县委、县政府根据检察机关的建议，采取预防措施，止住了涉农资金职务犯罪上升的苗头，给全县大量的惠农资金加上了一把“安全锁”。湖南大学法学院教授聂资鲁称其为涉农资金职务犯罪预防“茶陵模式”。
那么，茶陵县检察院在调研中发现了哪些问题？茶陵县在预防涉农资金职务犯罪方面又探索出了怎样一条新路子？《法制日报》记者近日赶赴茶陵县进行调查。
扶贫办主任受贿案敲响警钟
茶陵县检察院重点研究涉农资金职务犯罪的预防，始于该院对茶陵县扶贫办原主任受贿案件的侦破。
2010年1月，茶陵县检察院接到群众举报，反映茶陵县扶贫办原主任谭文明经常借向乡村拨付扶贫款之机，大肆收受好处和回扣。
“凡扶贫资金和项目涉及到的地方几乎都有谭文明受贿的记录，取证花了很多精力。”茶陵县检察院办案人员对《法制日报》记者说。
办案人员向记者讲述了这样两个案例：2006年下半年，茶陵县个体老板刘某为了能在谭文明手上得到扶贫项目工程，送给谭文明2万元人民币，谭文明“笑纳”了。此后，刘某又3次给谭文明共送去7万元，以感谢谭文明在扶贫项目工程上给予的关照。
2008年年底和2010年1月，茶陵县浣溪镇某村村干部刘某为感谢谭文明在扶贫资金安排上对该村的关照，以村里的名义分两次共送给谭文明2万元人民币。以同样的手法，谭文明先后收受茶陵县9个乡镇、16个村的贿赂。
2011年4月，株洲市中级人民法院对谭文明受贿案作出二审判决，以谭文明犯受贿罪、贪污罪，判处有期徒刑10年，剥夺政治权利两年，并处没收财产10万元，追缴赃款31.2万元上缴国库。
此案给茶陵县涉农资金管理敲响了一记警钟，如何止住涉农资金职务犯罪上升的势头，给大量的惠农资金加上一把“安全锁”？成了检察机关预防职务犯罪工作的当务之急。
四大原因诱发涉农资金职务犯罪
据介绍，茶陵县地处湘赣边界，有耕地27.08千公顷，草场90万亩，是湖南省农业大县之一。同时，茶陵县也是全国商品粮生产基地、茶叶生产基地和瘦肉型生猪生产基地。2007年至2009年，茶陵县涉农项目资金总量分别达到1.67亿元、2.47亿元和2.43亿元。
“谭文明腐败案之所以发生，与当时扶贫办涉农资金管理审批体制有很大的关系。”茶陵县检察院检察长周育平说，涉农项目资金职务犯罪的发生有四大原因。
周育平介绍，管理模式不完善，涉农项目资金使用分散，目标多元化、管理多部门，为犯罪提供了空间。
据茶陵县检察院统计，该县涉农项目资金多达40余项，参与资金管理的部门有20多个，每个部门负责分配的项目少则一两项、多则四五项，部门里每个项目又有一个具体管理的机构和分管领导，形成了一个庞大的涉农项目资金管理队伍。加上部门间政策要求不统一、信息沟通不流畅，部分项目职能交叉，立项、实施、验收和资金拨付属多个部门多头管理，从而加大了监管难度。同时，政策不透明、信息不对称，也让不法分子有机可乘。有些项目资金分配掌握在少数几个人手中，各类涉农项目资金分配政策的知情权仅限于相关部门，大部分农民个人对涉农项目资金的种类和操作程序不是很了解。
“这种不公开、不透明造成部分领导干部存在侥幸心理，极易诱发犯罪。”周育平说，来自不同渠道的涉农项目资金供小于求，僧多粥少，在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在项目和资金分配的盲目性和随意性，因此一个项目的分配与领导意图的关系愈加紧密。一些单位和个人为争取项目，不惜重金向某些领导干部行贿，进行钱权交易。
而村级财务制度不健全也被认为是诱发涉农资金职务犯罪的原因之一。
“村组干部在涉农项目资金职务犯罪中占有较大比例。”周育平说，个别基层村组财务管理制度形同虚设，村务公开不落实、村务管理不透明、村民监督乏力等问题是导致“村官”在涉农项目资金领域职务犯罪的一个主要原因。
除此之外，项目实施不规范、监督责任不到位也是诱发涉农资金职务犯罪的两大原因。
发案率上升金额增加串窝案明显
记者了解到，在对涉农资金职务犯罪的专题调研中，茶陵县检察院还总结出了此类犯罪的新特点。
“发案率逐年上升，发案主体特征明显，这是涉农资金职务犯罪的新特点。”茶陵县检察院副检察长龙文对《法制日报》记者说，茶陵县检察机关在2008年、2009年和2010年上半年查处的涉农项目资金职务犯罪案件数量分别为3件、7件和8件，呈逐年上升态势；在发案主体方面，享有涉农项目和资金审批、管理权限部门的负责人和工作人员是涉农项目资金职务犯罪的高发人群，对村级事务、财务开支具有重要决策权的“村官”也占有一定比例。据统计，涉案人员中国家相关职能部门工作人员14人，占涉案人员的63.6%，其中科级干部6人；村组干部8人，占36.4%。
“犯罪过程时间长，犯罪行为由偶发性向持续性发展，涉案金额较大，呈扩大化发展趋势。”龙文介绍说，涉农资金职务犯罪行为的持续性特点主要体现在贪污犯罪和受贿犯罪两种犯罪行为上，犯罪嫌疑人通过第一次贪污、受贿得到较小的数额后，往往很难满足其贪欲，自认为做得很隐蔽、很安全，便会接二连三继续作案。
据茶陵县检察院统计，在该院查办的22名涉农基层干部中，平均作案次数为16次，最多达到56次，时间最长的有6年；每次贪污或受贿数额集中在1000元至1万元之间，最小为1000元，最多为7万元。
“过去较长时期，涉农项目资金犯罪涉案金额较小，但近两年涉案金额快速增长。”龙文说，近两年，在茶陵县检察查办的涉农资金职务犯罪案件中，涉案金额在5万元以上的案件有15件，占总数的83%；案值10万元以上的案件8件，占总数的44%，涉案金额最大的达60余万元，其中贪污贿赂犯罪案件涉案金额人均9.39万元，挪用公款案件涉案金额人均17.44万元。
同时，涉农资金职务犯罪还呈现出窝案、串案、共同犯罪较为普遍等特点。
据介绍，在茶陵县检察院立案查办的涉农项目资金职务犯罪案件中，窝案串案有21人，窝串比例高达95.5%。如2009年立案查办的县农业局原副局长刘某和县农业局科教站原站长陈某受贿案，两人在农村劳动力转移培训阳光工程项目中，一个是项目负责人，一个是具体经管人员，在组织培训过程中，他们为各培训学校在下达培训指标和检查验收等方面提供便利，并分别非法收受各培训基地财物24万余元和9万元。在查处该案的同时，茶陵县人民检察院根据掌握的线索进一步深挖，又查获了茶陵县农业局原局长彭某、农业局项目办原主任龙某、县劳动局培训中心原主任彭某受贿案。
多部门联合预防涉农资金犯罪
“对待这类案件，打击是一方面，更重要的是预防。”周育平认为，办案的最佳效果就是既要打击犯罪，又要加强预防这类案件再次发生。
今年8月，茶陵县人民检察院结合近年来查办的涉农项目资金职务犯罪案件，深入县财政局、农业局、林业局、扶贫办等十几个涉农项目资金主管单位和部门进行调研，就当前涉农项目资金职务犯罪的特点、成因和防范对策进行调查，并针对案件中暴露出来的问题，向有关单位发出检察建议30份。
为了强化涉农资金管理，弱化部门职权，去年10月，茶陵县成立涉农项目资金职务犯罪预防工作领导小组，形成了党委挂帅、党政齐抓、检察机关协调、部门上下联动的社会预防大格局。领导小组不定期深入涉农项目资金管理部门调研，监督资金使用情况，及时掌握案件线索。今年以来，茶陵县在调研中发现并查处了洣江乡防疫站杨某等4人贪污国家生猪奖励资金、平水镇某村民小组组长颜某贪污征地款等涉农职务犯罪案件。
针对引起村组干部犯罪的村务不公开、家长作风严重和财务管理混乱等几大因素，茶陵县检察院把预防重点放在规范财务管理和民主议事制度上。茶陵县下东乡近年来因为重点工程征地项目较多，村组干部贪污挪用征地补偿款等职务犯罪时有发生。2008年至2010年发案的村组干部达到了11人。为了堵住漏洞，茶陵县检察院联合乡党委成立了“三资”监管中心统一监管村级财务。制度完善后，下东乡没有发生一起村组干部职务犯罪案件。目前这种做法已在茶陵县全面推广。
同时，茶陵县检察院还督促各涉农部门整章建制、规范管理，确保资金及时足额落入百姓口袋。记者走进茶陵县检察院预防科，就能看到《茶陵县扶贫开发办公室关于违规收取工作经费的整改报告》、《茶陵县农业局项目资金报账制度》、《下东乡村级资产资源监管制度》等十几份涉农项目资金管理部门下发的文件。
茶陵县委、县政府也采取了系列措施推进涉农资金职务犯罪预防工作。县委组织开展了涉农惠农政策宣传专项活动，编印和发放涉农惠农政策知识简明读本1万余册。县政府成了立由分管副县长为组长的涉农资金管理领导小组，管理和协调全县涉农资金，同时制定了《茶陵县财政专项资金管理办法》、《茶陵县基本建设项目管理办法》和《茶陵县整合涉农项目资金管理办法》等一系列规章制度，进一步规范了涉农资金的分配、使用。
据茶陵县人民检察院统计，今年以来，该县查办涉农职务犯罪案件4件7人，同期相比下降143%，其中村组干部发案两人，下降300%；涉农单位工作人员发案4人，下降75%，单位负责人发案为零，发案单位再发案为零。
茶陵县委常委、政法委书记王友文对《法制日报》记者说，茶陵县检察院对涉农资金职务犯罪的从严打击和有效预防，最大限度地化解了社会矛盾，预防和减少了群体性事件的发生。(记者伍彪 《法治周末》记者刘希平)
