导盲犬搭乘公交仍存法律障碍 地方法规自相矛盾

　　养犬法规形成法律障碍 时隔四年仍未扫除

　　从今年3月1日起，《北京市实施〈残疾人保障法〉办法》正式施行，本市的残疾人从此可以免费乘坐公交电汽车，特别是盲人还可以免费乘坐地铁。但值得关注的是，盲人携导盲犬搭乘公共交通工具、进入公共场所的权益并未写入该“办法”中。

　　遭遇

　　导盲犬可坐飞机

　　却不能乘公交

　　近来，盲人钢琴调律师、东城盲协主席陈燕对自己的导盲犬珍妮可是又喜又忧。

　　喜的是，珍妮成为第一条乘坐飞机到厦门和福州的导盲犬。忧的是，珍妮今年3月以来屡屡遭到公交车司乘人员给予的“闭门羹”。

　　3月中旬，陈燕准备带着珍妮坐飞机飞往福州。因国航在奥运会期间曾允许导盲犬上飞机，陈燕便向国航提出了申请。但国航方面称不能让导盲犬进机舱，但可以办理托运。

　　“你们能把自己的‘眼睛’托运吗？”陈燕交涉不成，只好改乘南航的飞机，南航方面允许她携带导盲犬上飞机，不过因航线所限，只能先飞到厦门再乘车去福州。

　　在飞机上，并未出现让人担心的场面。珍妮导领着陈燕第一个走进机舱，坐在最后一排，然后静静地趴在她的脚下一动不动。珍妮的乖巧使她成了空姐和乘客人见人爱的“宠儿”。

　　“在飞机上乘务员都很喜欢我，给我拿来面包和水……乘客们也很喜欢我，我坐在最后一排摆出‘淑女’姿态迎接大家的目光。在南航的飞机上，没人拒绝一只导盲犬。到厦门了，我恋恋不舍地跟大家再见。”陈燕在自己的微博上以珍妮的口吻记下了当时的情景。

　　回想起在珍妮的引导下，陈燕走在福州的公园里，呼吸着清新的空气，感觉非常幸福。“如果有朝一日珍妮能领着我走在北京的公园里，该多好呀！北京什么时候才能像上海等地一样给导盲犬一个合法的身份呢？我们期待着。”

　　实际上，自珍妮陪伴两年以来，陈燕能携带它出入的场所屈指可数，只有家门口的麦当劳、肯德基，还有常去的天通苑“超市发”。让陈燕更感慨的是，如果携带珍妮出远门，只能打“黑车”。

　　“公交车、出租车都不让上。”陈燕告诉记者，尤其是今年3月《北京市实施〈残疾人保障法〉办法》施行后，她带着珍妮坐车更是屡遭拒绝。“原来还没有明确说导盲犬不能上车，有时候赶上司机、售票员好心，我们还能坐上去，但现在司机们都说，上面已经明确规定导盲犬不能上车了。”

　　现实

　　盲人冠军要为Lucky打官司

　　曾在残奥会开幕式上大放光彩的导盲犬Lucky也面临同样的问题。

　　2008年，Lucky曾引导着中国首个残奥会冠军平亚丽走进鸟巢，成为万众瞩目的焦点。Lucky的主人——中国首块残奥会金牌得主、盲人按摩师平亚丽依然记得4年前那激动人心的场景：她在Lucky的平稳引领下，高举着火炬从容平静地从场外走进鸟巢，在14万人的欢呼声中，准确地将火炬传递给了主火炬手侯斌，完成了一次艰巨的任务。

　　在奥运会和残奥会期间，平亚丽携带Lucky可以乘坐公交、地铁等公共交通工具。当时北京市政府专门出台了《关于奥运会和残奥会期间导盲犬使用和管理的通告》，为盲人运动员使用导盲犬开了绿灯。

　　但在残奥会结束后，Lucky却变成了处处被拒的“黑户”。但当时记者采访平亚丽时，她对Lucky身份合法化的问题充满了信心：“我觉得时间不会太远了”。

　　时隔4年，记者再次采访平亚丽，却发现她的语调变得有些焦急。

　　“现在Lucky还没有户口呢！”平亚丽快言快语地告诉记者，因为不让导盲犬乘坐公交车，她只好将Lucky放在家里，自己一个人用盲杖去按摩院上班。

　　让平亚丽倍感失望的是，以前还有公交车可以允许Lucky上车，但今年3月以来，接连有数辆公交车司乘人员拒绝Lucky上车，理由是公司新贴出了通知，说公交、铁路不能允许导盲犬上车。

　　“我问售票员为什么，售票员说她还奇怪呢，让我自己去问公司，”平亚丽提高了语调说，“为这事我要打官司，到法院去告公交公司，他们的这个规定违反了‘残疾人保障法’。”

　　“以前我总想等着有一天能出台政策，但现在我不想再等了，我都五十岁了，再有几年就退休了！”平亚丽略微激动地说，眼看法规的出台遥遥无期，经常在家里窝着的Lucky，从两岁多长到了六岁多，和她一样在慢慢变老。

　　平亚丽告诉记者，她在电视台记者的帮助下，已经用视频录像收集了相关证据，近期将到法院状告公交公司，要求撤销规定并作出赔礼道歉。

　　让平亚丽感到些许欣慰的是，她带着Lucky从石景山乘坐一号线地铁，以及去住家附近的超市等熟悉的场所，基本不会遇到阻拦。

　　“但有的地铁线路就不行，公交车也不可以，所以说这不是一种合乎法治社会规范的做法。”平亚丽告诉记者，她将请自己的法律顾问，在法庭上为Lucky讨个说法。

　　调查

　　为何4年法律障碍仍未扫除

　　记者了解到，阻碍导盲犬坐公交车、出入公共场所的主要原因在于，2003年10月北京施行的《北京市养犬管理规定》，明确规定“养犬人不得携犬进入市场、商店、商业街区等公共场所；不得携犬乘坐除小型出租汽车以外的公共交通工具”。这条法规无疑堵住了盲人携导盲犬乘坐公交车、出入公共场所的“路”。

　　但这部10年前制定的地方性法规存在着自相矛盾的内容，其在“缴纳养犬管理费”章节中提到过“盲人养导盲犬和肢体重残人养扶助犬的，免收管理服务费”，这实际等于间接承认了导盲犬有合法的地位。

　　虽然法规承认导盲犬有合法地位，可免收管理费，却没有规定如何允许使用导盲犬。而且，该法规对导盲犬如何认证、如何管理等也未作规定，存在着相应的法律空白。没有相关的认证，导盲犬自然也就没有合法的“户口”。

　　在2008年奥运安保的一次总结会上，北京警方曾表示“导盲犬方便了残疾人出行，充分体现了政府犬类管理的人性化”，公安部门已正式提交相关意见，建议修改养犬管理法规，允许饲养大型导盲犬，盲人也可携带导盲犬出行。警方当时透露，立法部门正在研究养犬法规的修改。

　　但时隔4年，北京的养犬法规仍未作出修改。而新制订的《北京市实施〈残疾人保障法〉办法》也未将导盲犬的使用纳入法规中。其原因究竟何在呢？

　　在介绍《北京市实施〈残疾人保障法〉办法》时，市交通委的相关负责人解释说，本市公共交通工具暂未向导盲犬开放，主要原因是“其他乘客可能会对导盲犬产生恐惧、过敏的状况，同时北京公交相对拥挤，导盲犬上车可能会被踩伤、挤伤”，所以根据现行制度，交通工具严禁犬类搭乘。

　　而市残联的负责人称，北京的导盲犬不足10条，而此次立法着重解决残疾人面临的普遍问题，所以并未将导盲犬列入其中。但他同时指出，导盲犬作为盲人生活中亲密的伙伴，应当被允许在盲人出行时陪伴左右，今后市残联将积极推动导盲犬政策的出台。

　　拒绝的是一种最起码的尊重

　　难道因为公交车过于拥挤以及导盲犬数量较少，盲人就不能享受携带导盲犬乘坐公交车的权利？

　　陈燕认为，这主要还是一种观念上的落后。“很多人担心导盲犬会咬人，实际上它们是经过严格训练的工作犬，非常温顺。”有时更多的是来自管理者的阻碍，有一次在图书大厦门口，经理拒绝陈燕带着导盲犬进去，结果一位六旬老大爷看不下去，和对方经理吵了起来。“每次带着珍妮出门，遇到感人的事情就特别多。”

　　曾经在小区及路上多次见过导盲犬的李小姐认为，导盲犬是非常温顺的，会看红绿灯，它完全没有一丝攻击性。“拒绝导盲犬，其实拒绝的是一种最起码的尊重，对弱势群体的尊重。”

　　网友赵先生也认为，也许导盲犬在国内的使用不是很多，但其实是一种很好的趋势，它们不仅给盲人带来出行的便利，而且人狗之间的互动也给予盲人更多的温暖。“我理解部分朋友害怕大型犬，但是也应该考虑盲人朋友的需求，更何况，导盲犬能够造成伤害的几率可以说很小很小。社会需要安全，也更需要宽容和理解。”

　　趋势

　　越来越多法规承认导盲犬合法

　　据悉，目前已有越来越多的地方政府出台法规承认导盲犬的地位。比如2011年5月上海正式施行的《上海市养犬管理条例》中，明确允许盲人携带导盲犬乘车，前提是需要向司机出示《导盲犬使用证》。同年，重庆市出台的《重庆市残疾人保障条例》也规定，盲人携带有识别标识的导盲犬，可自由出入公共场所，还可搭乘公共交通工具。

　　而国务院也正在制定相关的规定。去年4月，国务院法制办公室发布的《无障碍环境建设条例》征求意见稿就写明：“残疾人可以按照国家规定，携带有识别标志的服务犬出入公共场所和乘坐公共交通工具。”

　　中国残联理事、中国盲人协会副主席李伟洪指出：“这个内容的出现，比《残疾人权益保障法》中的相关内容更加明确，是进步。”他还认为，导盲犬的培训质量、认证、管理，进入公共场所的管理办法，侵害盲人携导盲犬进入公共场所权利的罚责，都是今后需要填补的政策空白。

　　按照2008年修订颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》的规定：“盲人携带导盲犬出入公共场所，应当遵守国家有关规定”。中国社科院法学研究员莫纪宏认为，《残疾人保障法》经全国人大常委会通过立法后，属于“上位法”，其效力应在北京市地方性法规之上。一旦“国家有关规定”出台，“下位法”肯定要服从“上位法”，与“上位法”相冲突的地方性法规应做出相应的修改

　　也许，导盲犬Lucky和珍妮引导着主人在北京乘坐公交车、出入公共场所，将不再是遥遥无期的梦想。