中国儿童福利领域法律空白 受害儿童只能打110

　　“在去年层出不穷的校车事故、广东佛山小悦悦被碾事件、随手拍解救乞讨儿童、免费午餐等大事之后，我国正在静悄悄地进行一场儿童福利的革命。”著名公益学者、北京师范大学中国公益研究院院长王振耀今天说。

　　在孩子们的节日来临之际，《2012中国儿童福利政策报告》今日在北京正式发布，提出“让儿童优先成为国家战略”的主张。报告由北京师范大学中国公益研究院课题组撰写，由联合国儿童基金会和中国政府合作儿童福利项目支持。

　　“几千年都没有的局面终于出现了”

　　现在，全国究竟有多少贫困孩子？国务院妇儿工委办公室副主任宋文珍今天介绍，近年我国没有统计过。“但根据中国社科院、国务院妇儿工委前几年的联合统计，生活在低保线的18岁以下儿童有700多万人。北京师范大学曾统计过陕西等5省的18岁以下贫困儿童，如果按农村儿童人口比例推算，全国农村贫困儿童有900万上下。”

　　“我国目前是补缺型儿童福利系统，通常面向孤残儿童。目前存在一些欠缺：很多留守儿童、流动困难儿童的福利还没有纳入范畴。我国城乡保障制度是以家庭为单位的，只能一概而论补助困难家庭，未能更多倾斜到困难儿童。”宋文珍说。

　　“从我们连续三年的年度报告，可以看出我国儿童福利的走向。”在报告总策划王振耀看来，2011年至今，这一儿童福利革命有两大标志。

　　第一大标志是，去年开辟出了政府和社会的新的互动模式。

　　2011年“有指标意义”的是，国务院把“营养午餐”提上了政策日程，投入160亿元。“这是个里程碑事件。在邓飞等500多位记者、民间人士的试点和倡导下，政府很快做出非常积极的良性政策调整回应。这样一来，民间组织的建设性力量终于展现出来了。”

　　“民间组织和政府的合力是相当不容易的，这在几千年的历史上都基本没有出现，都是民间听政府、等待政府作为。但没想到在去年，就在儿童福利领域，出现了民间先走、政府跟上的局面。”王振耀说。

　　随之而来的，是儿童福利非政府组织的注册登记问题，也终于破冰。

　　第二大标志是，以免费午餐和校车为代表的“普惠型”儿童福利表现突出。

　　新的时代，以微博为首的网络对儿童福利产生了“巨大的效果”，推动社会给予孩子更多关注。王振耀举例，中小学校车提上了国务院决策日程。“以前校车条例都是零星的地方决策，所以出现大量问题。如果不是每起校车事故都得到媒体和网络的高度关注，你能想象政策提上日程能有这么快的速度吗？

　　儿童受害目前只能打“110”

　　“不能就儿童论儿童，问题的关键还在于孩子背后的各方力量。”宋文珍在今天的论坛上说。

　　去年，我国颁布实施了《2011-2020年中国儿童发展纲要》。“纲要提出，我国儿童福利制度要从补缺型向普惠型转变，这是一个重大进展。它把联合国的诸多指标写进纲要，并有了具体部署，这是未来儿童福利发展的基本框架。”王振耀说。

　　但报告指出，我国的儿童福利建设现在还面临三大严峻挑战。

　　第一个挑战是，对现代的儿童福利，我们还缺乏基本常识。“中国传统中，儿童、老人都由家庭负责，是一种典型的农业社会秩序。但是工业化以后，传统的家庭秩序不能继续维持，农民离开土地进入城市，已导致5800万留守儿童和2700万流动儿童群体，社会问题日益凸显。”

　　报告呼吁，儿童养育的责任急需“由家庭向国家和社会转移”。

　　随之而来的第二大挑战是，虽然有《未成年人保护法》，但我国在儿童福利领域的法律和条例还是空白。

　　“我国目前还缺乏系统的儿童保护制度，《民法》、《刑法》、《未成年人保护法》均有涉及，但并不系统，也没有建立对受虐儿童的替代性监护制度。”报告指出。

　　“不是光和发达国家比，我国在这方面还落后于周边的泰国、印度、蒙古等国家。”王振耀说。更艰巨的第三大挑战是，我国还缺乏基本的儿童福利行政系统。

　　王振耀指出，当我国实现了“津贴直接到孩子”，从孤儿福利院一转到村里，就戳开了基层组织的一个大窟窿。“比如把孩子的书屋建在村委会里，实际根本没落到孩子身边。这笔钱怎么用在孩子身上？没有专人来管。”

　　“新的《儿童发展纲要》来了，但是还没解决：纲要提出的目标措施如何实现？谁来牵头组织、谁来监督落实，经费有没有保障？”报告指出，澳大利亚、日本、英国、爱尔兰、美国等都设有国家层面的儿童福利部门。

　　“社会承担起对儿童的责任，需要发达完善的行政系统来保障：专业化的照料机构、专业化的设施和工作人员。”王振耀说。

　　他在美国新泽西州发现，一个州每年在儿童福利上投入几十亿美元，是相当正常的。一个纽约市，拥有一万多名儿童福利专业人员、几百个机构。

　　在我国香港、台湾等地，如果孩子受到虐待、伤害，很快会有专业化的机构介入，妥帖地保护孩子。而在我国大陆，儿童受虐待的解决办法，依然还是“打110”。“警察来了怎么做？他们对家长批评教育，让孩子很快再回到家里。这只会让情况变得更坏。”

　　到2020年，尚无法律保护的量化指标

　　目前，报告提出的基层儿童福利服务网络可以说“初具雏形”。

　　由民政部、联合国儿童基金会、北师大中国公益研究院联合在山西、河南、四川、云南、新疆五省区的12个县，建立了“中国儿童福利示范区”，建立村一级的儿童活动中心，聘用了120名基层儿童福利主任。

　　目前，近8万名孩子接受了儿童福利主任的家访，1712名孩子补办了户籍手续，1841名孩子领到了孤儿生活保障金，1.4万名孩子拥有了政府提供的大病医保。

　　在示范区之外，政府、非政府组织也都致力于建立保护孩子的基层网络。浙江省在有社区服务中心的城乡社区，确定1名“儿童福利督导员”；没有服务中心的农村，在村两委中指定一名“督导员”。

　　“政府的创新行动，标志着国家、社会、家庭之间对儿童福利的责任分工正在重新定义，国家逐渐承担起更多的责任。”报告如此评价。报告统计，目前的《儿童发展纲要》提出2020年要达到的52个指标中，只有15个可测量并提出了具体测量数据指标。

　　其中，儿童健康、教育方面的量化指标较多，比如婴儿死亡率要从2011年的12.1‰减少到2010年的10‰、90%以上的社区都有一所儿童之家等。“改善措施也比较具体，到2020年达标当无悬念”。

　　但在儿童福利和法律保护方面，尚无量化的指标。“主要目标大多是原则性提法，这不仅反映该领域的研究和认识状况，可能也反映出中国儿童发展与保护的各方力量尚未达成共识。”

　　报告中说，第六次人口普查的0～14岁儿童比重下降，已显示出“我国绝大部分城市已出现少子化现象”。

　　在北京、上海、天津等较发达城市，0～14岁人口不足10%，“已经步入超少子化时代”。比例在20%以上的省份，则集中在贵州、西藏、江西、广西、青海等经济发展水平相对滞后的中西部地区。

　　报告不无担忧地指出：“从人力资源提升国际竞争力水平的角度来看，中国儿童群体的稀缺性更为凸显，大部分儿童集中于经济欠发达地区，构成了当前中国儿童福利建设的两大挑战。”

　　报告提出，“建立以津贴为主的独立儿童福利制度”，是国际普遍经验。中国目前是“嵌入制”儿童福利模式，如社保、低保、医保、残疾人服务教育等，都包含儿童福利。除了不成体系之外，现有儿童福利主要是救助型，国家儿童津贴项目稀少。“从顶层设计上考虑儿童福利制度，仍是一项未竟工程。”“希望报告的建议，对我国的顶层设计能够产生推动影响。”王振耀最后说。(记者 庄庆鸿)