基层官员缺少监督成就蚁贪 专家称制度反腐是关键

　　□治理群众身边的腐败之结束篇

　　着力查处以下10个方面 发生在群众身边的腐败问题

　　一是要严肃查处征地拆迁中的腐败问题。

　　二是要严肃查处矿产资源开发等领域的腐败问题。

　　三是要严肃查处各类学校办学中乱收费问题。

　　四是要严肃查处医药购销和医疗服务中的腐败问题。

　　五是要严肃查处食品药品制假售假的腐败问题。

　　六是要严肃查处国有企业领导人员侵占国家、集体利益和侵害职工群众权益的腐败问题。

　　七是要严肃查处基层干部吃拿卡要、收受财物的腐败问题。

　　八是要严肃查处执法不公、为黑恶势力充当“保护伞”的腐败问题。

　　九是要严肃查处基层干部买官卖官、拉票贿选等腐败问题。

　　十是要严肃查处基层干部作风粗暴、欺压群众、奢侈浪费等腐败问题。

　　基层党风廉政建设是基层党的建设和国家政权建设的重要内容，在党风廉政建设和反腐败工作全局中具有基础性地位，发挥着非常重要的作用——近日，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强对于治理群众身边的腐败问题作出了明确的要求和指示。

　　群众身边的腐败问题，影响十分恶劣，在近年来一浪高过一浪的反腐浪潮中，群众身边的腐败问题也得到了自上而下的高度重视，许多人将之形象地比喻为，反腐既要打“老虎”也要打“苍蝇”。

　　基层“蚁贪”危害大

　　对于发生在群众身边的腐败问题，贺国强指出，党的十七大以来，我们把加强基层党风廉政建设、着力解决发生在群众身边的腐败问题，作为纪检监察工作的一项重要任务来抓，每年的中央纪委全会都对此提出要求、作出部署，先后制定实施廉政准则及农村基层干部廉洁履职、国有企业领导人员廉洁从业等规定，在继续抓好治理教育乱收费、纠正医药购销和医疗服务中的不正之风、减轻农民负担、治理公路“三乱”等工作的同时，深入开展公款出国(境)旅游问题、“小金库”问题、工程建设领域突出问题、公务用车问题以及庆典研讨会论坛过多过滥问题等专项治理，取得了积极进展和明显成效。

　　在贺国强发表讲话之后，6月13日，海南省纪委、省检察院通报第三批发生在群众身边的腐败案件，其中较为引人注目的案件有：

　　吴某在任儋州市财政局东成财政所所长期间，对本所惠农资金疏于管理，长期将该所的公章和出纳个人私章交给市财政局委派该所的会计吴群英一人保管使用，致使吴群英在2010年1月至2011年4月期间，利用职务之便，采取自己填写现金支票，加盖由其保管的东成财政所公章和出纳等个人私章的方法，挪用各类专项农业补助款158.83万元人民币进行赌博等非法活动和其他营利活动，贪污公款人民币15.3万元并潜逃。

　　刘忠辉在任东方市华侨农场党委副书记、场长期间，在工程发包、土地发包、批付工程款和职工招聘、干部提拔等过程中，利用职务之便，为他人谋取利益，非法收受某老板和个别干部职工等人贿赂共计人民币47.3万元。

　　据介绍，2007年以来，海南省纪检监察机关共查办案件1587件，其中，查办损害人民群众利益的案件305件，占查办案件总数的19%，涉及449人，给予党政纪处分447人，移送司法机关处理39人。全省检察机关共立案856件，其中，查办发生在群众身边的腐败案件541件，查处820人，占查办案件总数的63.2%。

　　北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明教授认为，中央一直高度关注发生在基层的腐败问题。今年年初召开的第十七届中央纪委第七次全会上就已指出，必须采取更加有力措施，下更大力气解决发生在群众身边的腐败问题。此次中央纪委书记贺国强同志清楚明确地提出严肃查处十个方面的基层腐败问题，可以看作是党在治理基层腐败方面经验积累的总结。

　　任建明还认为，群众身边的腐败直接侵害到群众个人利益，比如征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护、安全生产等，包括教育、医疗卫生这些领域的腐败，“受害的都是最普通的群众和劳动者”。

　　中央党校政法部教授林喆也认为，着力解决群众身边的腐败问题，既是基层组织建设的重要部分，又体现了中国共产党执政为民的一贯主张，更彰显了党中央从严治党、严惩腐败的决心。

　　去年，有个备受人们关注的字眼——“蚁贪”。

　　“‘蚁贪’的特点就是，受贿者权力小、地位低，他们处于权力末端，却凭借手中的小权日积月累进行贪污，几十次甚至上百次地贪腐。由于‘蚁贪’身在基层，所以对国家的危害很大。”林喆说，“可怕之处就在于，这是一些基层干部权力意识的腐败。具体表现为，在很多公职人员看来，只要有权就应该去‘用’。因此，群众身边的腐败引起了中央的高度重视，亟待加强治理。”林喆说。

　　监督缺位法制观念淡薄

　　早在几年前，林喆就注意到了腐败问题向基层延伸的趋势，并将之命名为腐败落势化。

　　“我的办公室里放着一大袋举报信，内容基本上都和群众身边的腐败有关。一些干部级别虽然低，但是由于和群众的生活密切相关，在贪腐方面给群众造成的危害绝对不小。”林喆说，顾名思义，腐败落势化就是指腐败现象从较高的职位向下落，向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是科级干部甚至是普通人员。

　　在群众身边的腐败问题中，国企的腐败问题可算是近年来腐败的新动向之一。

　　对此，贺国强指出，要严肃查处国有企业领导人员侵占国家、集体利益和侵害职工群众权益的腐败问题。重点查处国有企业领导人员损害国有资产权益的案件，在企业重组改制、资产评估、产权交易、资本运营和经营管理中隐匿、侵占、转移国有资产的案件，搞同业经营、关联交易以及利用企业内幕消息、商业秘密等谋取非法利益的案件。

　　“我曾到一些企业调研，他们的廉政建设经验都很好，可我走了以后没过多久腐败就出现了。原因在于那些反腐制度更多时候仅仅停留在纸上。目前来看，最关键、而且最难的在于民主监督制度的建立。只要企业建立起公开的权力运行机制，把一切权力都放在全厂职工监督之下，所有的反腐死角就都会袒露无遗。听不到基层职工的声音，权力就会失控，廉洁风险防控便是一句空话。”林喆说。

　　在谈及当前基层的腐败问题时，办理过多起相关案件的江苏省丰县检察院的办案检察官认为，基层干部权力失控是出现腐败的主要因素。

　　“一些镇村领导，其权力涉及其所在镇村的方方面面，往往事无巨细都是一个人说了算。这种领导模式助长了一些镇村领导的家长作风，骄横跋扈，把党和人民赋予的权力视为自己私人的工具，为所欲为。把正常行使权力为公众谋取利益视为是他给予的恩赐，久而久之，他们内心深处产生补偿心理，以致自然不自然地使自己成为行贿者追逐的目标。”丰县检察院的检察官说。

　　据办案检察官介绍，一些被查处的基层领导在总结教训时，都不约而同地谈到，自己在单位权力最大，只要他不想被人监督，就没有人敢监督他，而上级的监督有许多局限性和随意性，很难落到实处，以致自己凭借权力为所欲为。

　　“权力监督法规不健全、监督程序不完善、监督没有保障，这些问题都不同程度地存在‘上级监督不到，同级监督无用，下级监督不了’的问题，导致一些人凭借手中的权力独断专行，敛财触法。”丰县检察院的一名检察官说。

　　相对于外界监督的缺位来说，一些基层干部法制观念之淡薄也令人吃惊。

　　据办案检察官回忆，一些基层领导干部触犯法律后，在法庭上还振振有词地辩解：“钱不是我伸手要的”、“我没有违反组织原则，他不送钱也提拔他”等等。“少数镇村干部更是把权力视若神明，对法律法规的学习漠不关心，屡屡出现普法考试让秘书代替的现象”。

　　此外，基层的监督约束机制也存在一定的问题。

　　据办案检察官介绍，正是由于有些地区和部门监督失控，办事程序、办事标准、财务收支不公开透明，党内监督、行政监督和群众监督开同虚设，导致一些干部目无法纪，独断专行；有的把权力商品化，与不法分子相勾结，搞权钱交易；有的甚至把权力私有化，安插亲信，互相包庇。

　　基层黑恶势力与腐败伴生

　　此外，记者还了解到，当前在基层尤其是农村基层治理中，黑恶势力的影响不容忽视，由此引发了一系列发生在群众身边的腐败问题。

　　“从目前的情况来看，黑恶势力在农村以及城市边缘地带，如城中村、城乡接合部等活动较为频繁，对人民群众的影响较大。”吉林省公安厅公共安全研究所的一位研究人员告诉记者。

　　林喆认为，黑恶势力向基层渗透的一个最重要手段就是行贿，通过不断地行贿，实现权钱交换。

　　对此，贺国强指出，要严肃查处执法不公、为黑恶势力充当“保护伞”的腐败问题。重点查处基层干部和司法执法人员执法不公、以案谋私、贪赃枉法的案件，收受贿赂和礼金为黑恶势力充当“保护伞”的案件。

　　贺国强还指出，要严肃查处基层干部吃拿卡要、收受财物的腐败问题。重点查处贪污、挪用、挤占强农惠农富农资金、扶贫资金、救灾救济资金、住房公积金、社保基金的案件，违规收受礼金、有价证券、支付凭证等案件……要严肃查处基层干部买官卖官、拉票贿选等腐败问题。重点查处基层选人用人和换届选举中买官卖官、拉票贿选的案件，利用宗教宗族家族势力、黑恶势力干扰、操纵、破坏基层选举的案件……要严肃查处基层干部作风粗暴、欺压群众、奢侈浪费等腐败问题。重点查处基层干部玩忽职守、滥用职权并造成严重后果的案件，基层干部奢靡享乐、生活腐化以及奢侈浪费造成严重影响的案件。

　　事实上，上述问题在基层一直存在。丰县检察院查办的一批新农合职务犯罪案件表明：农合基金收取、管理过程中易出现侵占、挪用、贪污等类型职务犯罪。由于农合基金中农民个人缴费部分的筹集方式主要是乡村干部上门收缴、设点收缴费、代扣代缴等。而部分农民长期在外务工，生病住院的农民也只是占一部分，相当一部分农民没有生病住院、没有产生报销医疗费用的问题。因此，在收缴费过程中，村社干部和农合管理员极有可能隐瞒部分农民上缴的参保资金，不入账，不上报，而挪作私用或贪污截留。

　　值得注意的是，一些落马的干部往往会在上述问题中涉及多项。比如，丰县检察院查办的丰县原副县长丁某贪污、受贿案件中，经查，丁某在任丰县常店镇党委书记、丰县副县长期间利用职务之便，为他人在承揽工程、规划调整、推荐提拔等方面谋取利益，收受他人贿赂款物合计50万余元。同时丁某利用党委书记职务伙同常店镇财政所长田某某私设账户存取公款，共同侵吞公款94万余元，用于购置房产及丁某个人行贿。

　　任建明认为，一些群众身边的腐败问题，危害会直接转嫁到个人身上，所以，这类腐败在现实中最容易触发群体性事件，影响、危害极大。比如，执法不公、为黑恶势力充当“保护伞”的腐败问题；基层干部吃拿卡要、收受财物的腐败问题；基层干部买官卖官、拉票贿选的腐败问题；基层干部作风粗暴、欺压群众、奢侈浪费的腐败问题等。

　　基层干部任免须依法

　　在基层反腐工作的推进中，一些不正之风和潜规则屡屡被发现。

　　对此，办案检察官建议，治理群众身边的腐败仍然需要加强法制宣传，不仅仅要加强对领导干部的法制观念，更要重视群众的法制教育。一个巴掌拍不响，就受贿来说，没有送，当然就没有收。一些群众法制意识不强，有一种根深蒂固的思想：想办事，得花钱。久而久之就对发生在眼前的腐败现象听之任之，虽然群众也痛恨腐败，但多数人都抱着事不关己高高挂起的态度，放任腐败肆意。

　　对于治理群众身边的腐败，林喆认为，最终要依靠的还是制度反腐。群众身边的腐败发生的一个重要原因就是制度不完善。如果让人不想贪，就要靠宣传教育；如果让人不敢贪，就要靠制度完善了。

　　“制度反腐的核心问题就是，什么样的制度才能管用？所谓管用就是指：第一，能发挥作用。即立法立规的目的实现了。第二，人们能够感觉到这个制度就在身边。第三，这个制度能够调动一切积极的因素来发挥作用。现在我们能够管住干部最主要的有两项制度：一是收入申报制度；二是年终考核制度。但由于缺乏公示环节，制度的效应大打折扣。”林喆认为，现在已经形成了这样一种制度反腐的经验，在法规不健全的情况下，以党规的形式出台规定，一旦成熟了就会提升到法律层面，成为更为刚性的约束。这是近年来我国在廉政建设方面摸索出来的一条行之有效的经验。

　　此外，基层干部的任免也是治理群众身边腐败的一大关键。林喆建议，在基层干部的任免问题上，对于新近提拔的领导干部水平如何、担任该职务的原因是什么、群众反映如何、由谁推荐、推荐理由是什么及投票选举的结果等一系列环节，都应当详细予以公示。同时，更应多听取群众的反映，特别是要去这些干部曾经任职的地方以及他们任职过程中犯过错误的地区进行了解，向群众公示全面真实的信息。要允许群众质疑，允许群众针对工作中出现的问题进行提问，在领导干部和群众之间形成良好的沟通。(记者杜晓  通讯员温晓辉)