解读出境入境管理法：从制度上解决“三非”问题

　　十一届全国人大常委会第二十七次会议6月30日表决通过了出境入境管理法。这一法律自2013年7月1日起开始施行。

　　据了解，我国现行出境入境管理制度，是在区分中国公民、外国人的基础上分别进行立法的。1985年，全国人大常委会制定了中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法，之后国务院出台了配套的行政法规。这些法律法规的实施，对规范出境入境秩序、方便人员往来、服务改革开放发挥了重要作用。但随着我国经济社会快速发展和对外开放不断扩大，国际交往日益频繁，中国公民出境和外国人入境数量急剧增多，出入境管理工作出现了一些新情况、新问题，有必要在总结出入境管理工作实践经验的基础上，针对出入境管理工作的新情况、新问题，对现行的中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法予以整合，制定一部统一的出境入境管理法。

　　强调管理服务并重

　　出境入境管理事关我国国家安全、经济社会发展和改革开放大局。在立法过程中，立法机关主要把握以下几个基本原则：

　　——在立法目的上强调既要维护国家的主权、安全和社会秩序，又要促进对外交往和对外开放。制定出境入境管理法，既要发挥出境入境管理在保障国家安全中的职能作用，又要服务对外开放，为经济社会发展提供支持；既要加强出入境管理，也要防止给正常的对外交往带来不便。

　　——在制度设计上突出管理与服务并重。对出入境管理工作，立法强调管理与服务并重原则。既要严格规范出入境管理的各项制度，也要加强服务意识，为中国公民和外国人合法的出入境活动，以及外国人在中国合法的停留居留活动提供便利。为此，出境入境管理法在总则中明确规定，履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。

　　——在管理体制上强调各部门沟通配合、信息共享。出入境管理涉及的部门较多。出境入境管理法明确规定，公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。

　　完善入境签证制度

　　出境入境管理法对中国公民出境入境，外国人入境出境，外国人停留居留，交通运输工具出境入境边防检查、调查和遣返措施以及法律责任等作了规定。

　　这一法律进一步明确了出入境管理体制，规定公安部、外交部按照各自职责负责有关出境入境事务的管理，强调公安部、外交部应当加强沟通配合，与其他部门密切合作，依法行使职权，承担责任。

　　这一法律还进一步完善了入境签证制度。明确签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证和普通签证，并在普通签证中增加规定“人才引进”类别，以吸引海外优秀人才；明确普通签证的类别和签发办法由国务院规定；规范签证的登记项目和申请办理签证手续，明确出具邀请函件的单位或个人应当对邀请内容真实性负责，同时完善了口岸签证、签证延期、不予签发签证等制度。

　　完善永久居留制度

　　这一法律进一步规范了外国人停留居留制度。原则上以180天为界线，划分外国人停留和居留，规定外国人办理居留证件应当留存指纹，完善了外国人住宿登记、证件查验等制度，明确外国人未经批准不得进入限制进入的区域，规定外国人不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境。

　　同时，完善了永久居留制度，规定对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。

　　这一法律还规范了外国人在华工作制度。我国是劳动力大国，外国人在华工作管理需要体现引进高端人才、严格控制一般劳务人员的政策。

　　为此，出境入境管理法规定，外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。国务院人力资源社会保障主管部门、外国专家主管部门会同国务院有关部门根据经济社会发展需要和人力资源供求状况制定并定期调整外国人在中国境内工作指导目录。同时，界定了非法就业，明确外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的，属于非法就业，不以是否获取劳动报酬作为认定和查处非法就业的前提。

　　为加强和规范出入境执法工作，出境入境管理法明确了对涉嫌有违法出入境行为的人员的调查和遣返措施，并规范了这些措施的实施主体、实施程序等。

　　严格签证签发制度

　　外国人非法入境、非法居留、非法就业是我国经济社会发展到一定阶段的产物。为解决“三非”问题，出境入境管理法主要规定了以下措施：

　　一是严格签证签发制度，从源头上预防“三非”问题的产生。规范单位或者个人邀请外国人来华行为，规定出具邀请函的单位或者个人应当对邀请内容的真实性负责。同时明确不予签发签证的情形，对在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用等的，不予签发签证。

　　二是加强外国人停留居留管理。规范来华外国人停留居留证件办理、查验和住宿登记等制度，规定公民、法人或者其他组织发现外国人有“三非”情形的，应当及时向公安机关报告。

　　三是规范外国人在华工作管理。规定外国人在中国境内工作，应按照规定取得工作许可和工作类居留证件，并明确对非法就业的界定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的，属于非法就业。

　　四是规定了调查、遣返“三非”人员的措施和法律责任。对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或者拘留的处罚，并可以处限期出境；对在规定的期限内没有离境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起一至五年内不准入境。

　　专门规定人才签证

　　出境入境管理法在总结实践经验基础上，针对当前出入境管理工作的新情况、新问题作了有针对性的规定，在很多制度方面都有了进步和发展。

　　这一法律在普通签证中增设了“人才引进”类别。规定专门的人才签证，有利于更好地吸引海外优秀人才来华服务工作，创造良好的引智引资环境。

　　本法明确界定了非法就业的情形。根据现行做法，认定外国人非法就业应当以是否取得劳动报酬为前提，因此实践中认定、查处外国人非法就业存在取证难、处罚难的问题。为解决这一问题，出境入境管理法取消了是否取得劳动报酬这一认定前提，规定外国人只要未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作，就属于非法就业，从而使查处外国人非法就业制度更具可操作性。

　　本法还明确，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现管理部门信息共享。

　　目前出入境管理信息系统是由公安、外交等各部门分别建立的，但从发展趋势看，应当由国家建立统一的出入境管理信息平台，以有利于各部门之间的信息共享。为此，出境入境管理法作出上述规定。(记者陈丽平)

　　加强和创新社会管理的需要

　　短评

　　□陈丽平

　　出境入境管理法的出台，进一步完善了出境入境管理制度，是我国出入境管理工作的一件大事，具有重要意义。

　　一是适应了新形势下维护我国国家主权、安全和社会秩序的需要。随着经济社会快速发展和对外交往不断扩大，国际交往日益频繁，出入境管理工作出现了一些新情况、新问题，需要从法律制度层面予以解决。出境入境管理法进一步规范了出入境管理工作，强调有关部门在工作中沟通配合，实现信息共享，做到管理与服务并重；完善了签证制度，加强外国人停留居留管理，从制度上解决“三非”问题，对于新形势下依法做好出入境管理工作，维护我国国家主权、安全和社会秩序具有重要意义。

　　二是更好地适应了新形势下我国促进对外交往和对外开放的需要。制定出境入境管理法，依法保障中国公民出境入境合法权益，保障在中国境内的外国人的合法权益，强调在出入境管理工作中加强服务意识，将极大地方便中外人员的往来，这不仅有利于加快我国的经济发展，也有利于吸引高层次的海外专门人才和符合规定的投资者来华，从而促进我国的对外交往和对外开放，以更加开放的姿态展示我大国形象。

　　三是更好地适应了新形势下我国加强和创新社会管理的需要。随着我国经济社会快速发展和对外交往不断扩大，来华外国人数量不断增多，加强对来华外国人的管理是当前加强和创新社会管理的重要内容。出境入境管理法进一步完善了外国人在中国境内的停留居留管理制度，适应了新形势下加强来华外国人管理工作的需要，有利于为我国加强和创新社会管理工作提供法律制度的保障。