食品监管渎职罪出现首个判例 入罪“门槛高”

　　三聚氰胺事件、瘦肉精事件、地沟油事件，近年来，我国食品安全事件的高发频发态势，已经严重危害到普通民众的身体健康，造成了普遍的社会忧虑。

　　为有效打击食品安全领域的犯罪，建立健全监管责任体系，2011年，最高立法机关修改了刑法，随后司法机关确立了一项新罪名：“食品监管渎职罪”，所针对的打击对象为卫生、农业、质量监管、食品药品监督管理、工商行政管理等部门滥用职权或玩忽职守的国家工作人员，以加强对地方政府和监管部门违法失职人员的责任追究，督促监管机制发挥最大作用。

　　作为一项专门打击食品领域渎职行为的特殊罪名，食品监管渎职罪受到了广泛关注。然而，据媒体报道，该项罪名设立以后，由于入罪门槛高，鲜有适用。但在近期，广东、河南等地相继有政府工作人员被以涉嫌食品监管渎职罪提起公诉，引发社会关注。

　　不过，实践中，该罪名的适用问题也引发了案件当事方的较大争议。

　　放任制假、辖区内出现规模性食物中毒都会被追责

　　2011年11月下旬，深圳市出现了广东省首例以涉嫌食品监管渎职罪批捕的案件。

　　深圳市人民检察院反渎职侵权局检察官刘夏告诉中国青年报记者，2011年11月3日和4日，有媒体追踪报道了深圳市光明新区公明海发酱料厂生产假冒陈醋的新闻，“看到这篇新闻报道后，深圳市人民检察院反渎局立即进行了初查”。

　　刘夏说，反渎职侵权局介入的原因在于，食品安全事件的背后，往往会闪现监管人员涉嫌渎职犯罪的问题。

　　据介绍，侦查发现，公明海发酱料厂食品生产许可证、营业执照先后于2009年和2010年到期，但其后该厂一直无证生产酱油、醋、料酒等食品。

　　其间，政府部门并非没有监管。2010年12月，深圳市市场监督管理局光明分局曾对公明海发酱料厂立案调查，并作出责令停止生产，没收酱油、陈醋等产成品和假冒商标，同时处以罚款的行政处罚。

　　2011年6月，该局监管三科再次接到举报前去检查，发现该厂流水线上正在生产假冒山西名优陈醋，现场还堆放了大量酱油成品。监管三科再次对公明海发酱料厂以涉嫌生产假冒产品立案调查，对该厂处以责令停产、没收陈醋和罚款的处罚。

　　然而，两次处罚没能制止造假流水线的继续开动。每次处罚后，公明海发酱料厂便立即开工，同时将大量产品推向市场。检察官们发现，这个面积约2000平方米的加工厂，从2010年营业执照到期到2011年11月初被查封时止，已经销售假冒伪劣酱油、醋40余万箱、800多万瓶，仅2011年9月、10月生产了90余万瓶假冒伪劣的酱油、醋、料酒，并且全都流向了市场。

　　据介绍，现场查获的酱油、醋、料酒等都是不合格产品。经检验，办案人员发现白醋、陈醋中还添加了工业冰醋酸。工业冰醋酸是一种会对身体产生刺激和腐蚀作用的非法添加物，长期食用会严重威胁人体健康。

　　刘夏说，深圳市市场监督管理局光明分局的两次执法，在明知公明海发酱料厂是无证无照企业、产品为食品的情况下，没有按相关规定以查封等具备强制力的方式迫使该厂停止生产，也没有查封、扣押、没收已发现的生产工具、原材料，未对该厂产品的主要原材料的取得时间、合格与否、用量大小和现场余量调查取证，也不调查销售情况。而且，涉案的5名市场监管人员中有3人收受了该厂经营者的财物。因此，这5人都被深圳市检察院以食品监管渎职罪立案侦查，并被以该罪名公诉至法院。

　　刘夏称，该案件已于8月下旬开庭审理，现正等待法院判决。

　　而在河南省，罗山县人民法院已经一审了一起案件，3名罗山县卫生监督执法所工作人员被判犯食品监管渎职罪。

　　事情的缘起是，2012年5月8日，罗山新都国际大酒店的一个婚宴上发生了79人食物中毒的事件，症状重的需住院治疗，轻的也需门诊观察。经罗山县疾病预防控制中心鉴定，该起食物中毒事件为沙门氏菌感染所致。

　　罗山县人民检察院指控，罗山县卫生监督执法所工作人员任尚太、杨柏、黄磊三人，因对辖区内新都国际大酒店食品安全没有正确履行监督管理职责，造成79人食物中毒，已构成食品监管渎职罪，因此，建议对三被告人处以二至四年的有期徒刑。

　　罗山县人民法院今年7月底出具的判决书显示，罗山县卫生监督执法所城市科科长任尚太承认，他们对该酒店食品没有进行定期或不定期抽样检查，也没有对该酒店餐饮人员进行过食品安全知识培训。“这次发生食物中毒事件，除了酒店自身责任外，我们卫生监督部门也有责任”。

　　法院认为，三人未认真履行食品安全监管职责，导致79人食物中毒的严重后果，虽然案件的发生有多种原因，但与三被告人的渎职有着必然的因果关系，其行为均已构成食品监管渎职罪，因此，判决三人犯食品监管渎职罪罪名成立。不过，因犯罪情节轻微，三人都被免予刑事处罚。

　　入罪“门槛高”，亟需司法解释

　　河南省罗山县的判例，是记者目前能搜索到的此类案件的第一个判例。

　　记者尝试联系罗山县人民法院及被告人任尚太等采访，但都被婉拒。

　　任尚太的辩护人、河南保城律师事务所律师陈明辉告诉中国青年报记者，他对自己的当事人被判食品监管渎职罪很不满，认为这一指控并不成立。

　　他的依据是，任尚太的行为并不符合该罪的构成要件。

　　资料显示，食品监管渎职罪的设立进程是这样的：2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，该修正案第49条规定，在《刑法》第408 条“环境监管失职罪”后增加一款： “负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑”。2011年4月27日，最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(五)》将该条罪名确定为“食品监管渎职罪。”

　　陈明辉认为，如何理解本罪的重大食品安全事故或者其他严重后果，《刑法修正案(八)》并无明确规定，最高司法机关也没做相关司法解释。“根据河南省人民政府2012年发布的《河南省食品安全事故应急预案》规定，此案虽然发生79人食物中毒事件，但未出现死亡病例，只能算一般食品安全事故，对一般食品安全事故适用食品监管渎职罪没有法律依据”。

　　对于公明海发酱料厂案件，刘夏也承认，此案并未造成重大食品安全事故。但他认为，此案造成了多项严重后果，如公明海发酱料厂无牌无证后，生产、销售假冒伪劣调料，价值高达670万元，且生产的陈醋和白醋均为国家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兑而成，给食品安全和人体健康造成严重隐患，被媒体披露后，引起社会公众担忧，造成了恶劣社会影响。

　　“食品安全由于关乎民生，容易引起媒体关注，变成舆论焦点甚至公共事件，一旦成为事件，意味着影响大，危害后果相对严重，这样监管人员的渎职行为就构成渎职犯罪了。所以，我们参照2006年7月26日高检院发布的《关于渎职侵权犯罪案件标准的规定》，对涉案的公职人员立案侦查并移送起诉。”刘夏说。

　　然而，据《法制日报》报道，“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”的表述，确实导致食品监管渎职罪入罪“门槛高”，使得其在实践中几乎处于“休眠”状态，因此，多地检察机关在查办食品监管领域渎职犯罪案件时，最后几乎都是以涉嫌放纵制售伪劣商品罪、玩忽职守罪、受贿罪等罪名立案查处。

　　然而，现实的情况是，由于适用这些罪名不具有专门性和针对性，不利于严厉打击食品安全领域的监管渎职犯罪，现实中也很少见负有食品监管责任的国家工作人员被追责，从而放纵了他们的渎职犯罪行为，这也是当前我国食品安全犯罪呈高发、多发态势的一个重要原因。

　　最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长李忠诚也在《人民检察》杂志上撰文指出，滥用职权和玩忽职守行为早已经被刑法确定为犯罪，为什么最高司法机关会将两种渎职行为确定为食品监管渎职罪呢？这是因为，在司法实践中，检察机关按照滥用职权罪起诉的，有时法院却判决玩忽职守罪，从而使严肃的法律适用问题变得争议不断，将食品监管领域的滥用职权与玩忽职守行为统称为食品监管渎职罪，避免了因为司法机关之间认识分歧而影响打击危害食品安全的犯罪，从而有利于更为有效地、及时地查办该领域渎职犯罪，维护人民群众的食品安全。

　　不过，李忠诚表示，在确定食品监管渎职罪的损害后果时，必须要把“重大食品安全事故和其他严重后果”量化，否则难以执行。他在论文中也用了较大篇幅来讨论立案标准的问题。

　　正因为如此，从目前的声音来看，无论是关注此领域的法律研究者，还是各地司法机关，都在期盼尽快出台解释，以确定立案的事故标准以及其他严重后果标准，从而推进该罪名的适用准确度。