专家称《公务员法》执行陷误区致公务员薪酬尴尬

　　薪酬是基于人力资本对职工劳务的全面补偿，其补偿结构和调整机制贯穿了初次分配和再分配过程。在“后工业社会”，以计件、计时和月薪为主的工资制度，已经无法反映高科技的劳务价值。围绕人力资本的升值，分配要素包括人力资本、实际贡献、忠诚度、保密性、人的社会风险等，由此构成一揽子补偿的薪酬制度，这是按劳分配原则的继续和延伸，反映后工业时代的生产关系，其内涵与外延均比工资制度更加深入和广泛，其结构和调整机制比前者更加复杂。

　　《公务员法》是公务员薪酬制度的起点

　　根据薪酬理论结构，薪酬调整机制呈现二元及交叉的特征。首先，基本工资和基础养老金均需按照CPI增长率建立正常调整机制，也称宏观调整机制，以满足在职职工和退休职工的基本生活水平不变；其次，基本工资微观上可以按照个人职位、责任和风险的变化进行调整，在中观上伴随行业变化和行业比较进行调整；基本养老金在退休时点确定计发额之后，几乎没有微观和中观调整机制。

　　在英法德等欧洲国家，公务员报酬与企业职工同行发展，薪酬结构和调整机制很相似。进入后工业时代以后，美国在1978年《文官改革法》中引入了首席执行官岗位和绩效工资制，代表公务员薪酬结构和调整机制的完善趋势。

　　2005年我国《公务员法》第十二章涉及公务员的工资、福利和保险，可谓“要素具备、结构合理，且引入绩效工资”，已经具备薪酬制度的雏形特征，《公务员法》是我国公务员薪酬制度建设的起点。

　　执行中的误区导致公务员“薪酬尴尬”

　　《公务员法》在2006年进入实施，至今已近8年。此前的“低工资”现象有所改善，但“滥补贴”和“单轨福利”的现象却更加严重，引起社会不满；各地区和各部门的养老补贴参差不齐，有失公平性，引起地方和基层公务员的不满；《公务员法》的贯彻执行陷入了误区。

　　至今在中国从企业到公共部门，相关研究停留在工业化初期的工资范畴内，重岗位设计和工资测评、轻延期支付和终生收入，重收入和水平、轻结构和效用，不能用薪酬理论指导工资政策，更缺乏用薪酬结构理论指导工资和养老金两个方面的政策制定。因此，公务员收入缺乏终生期望值的教育和政策，助长了短期行为和物质激励。

　　通过改革开放前10年走出小农经济的绝对平均主义以后，中国应当坚持公平原则实现法治，为实施市场经济体制改革奠定基础。但是在过去粗放和无治的发展阶段里，劳动报酬占GDP的比重偏低(低于50%)且缺乏社会共识和法律依据，政府经费占财政支出的比重偏高且也缺乏社会共识和法律依据，加之中国没有居民档案和征信管理、工资报告制度和公务员财产申报制度等一系列法制建设，初次分配陷入“基础缺理论、比较缺标杆、调整缺机制”的混乱局面。特别是对金融高管而言，几乎没有标准去衡量其管理风险的劳务，甚至按照圈钱的数码为他们的业绩定价。随着他们的年薪的飙升，国有企业老总也不敢落后，形成你追我赶之势，公务员的薪酬水平自然失去了可以比较的重心。滥补贴、公吃共喝，甚至收受贿赂成为实现他们心理平衡的“福利”。

　　社会保障是国家抵御社会风险和保障公民基本生活安全的体制体系，实现生有所育、住有所居、病有所医、伤有所疗、失业有所帮、老残有所养、灾难有所救。目前中国针对上述七大风险均有制度安排，社会保障框架基本形成，进而需要按照个人财务生命周期和终生平滑消费的基本理论进行终生设计，才能完成体系建设。中国处于“工资和福利不关联”、“七大风险在政府部门之间不关联”、“居民信息与保障体系不关联”， 严重了助长了收入分配领域的短期行为。企业费率已达到超级老龄社会的水平，用尽未来30年的费率空间，职工个人费率也超过了10%。政策欠公平、基金不可持续、管理服务体系漏洞多等问题导致其摇摇欲坠，体系建设却举步艰难。

　　这种局面导致公务员福利陷入尴尬，以养老金为例，仍停留在1958年的退休金“老屋”之内，吃着老福利、用着滥补贴，弃之不舍，留之不敢，面对社会舆论不断观望着，进出两难。难点一，届时公务员工资属于温饱收入，本不含缴费和纳税，养老金替代率必须达到工资的80%-90%；至今接近退休的公务员的月职级工资约为2000-2500元，照此计发养老金约为1600-2050元，仍然是温饱收入，不会引起社会不满；问题在于哪些补贴本是工作条件补贴，在退休之后不应当作为计发养老金的基数？还有特权单位和特权岗位利用职权“捞来”的滥福利，带入退休收入是否合法？难点二，面对迅速老龄化的社会，老年赡养比从10:1降至3:1，“自己存点、向孩子们要点”是养老金的二元文化，公务员自己不交费、不储蓄，光伸手向纳税人(青年人)要养老金，越来越不理直气壮了。难点三，当公务员福利制度走出“老屋”，向左走即维持现行“混账”加“空账”的职工养老保险；向右走即引领国家养老金结构调整，建立国民基础养老金(中央统筹)和全民储蓄养老金(个人账户)，打造两个养老金运行机制，整合养老金公共服务系统。当何去何从？

　　公务员收入分配领域需要法治

　　西方国家经验之一即在分配领域实行国法大治，绝不姑息，这是社会治理的根本。实现公务员薪酬的补偿、保障、激励、约束相结合的功能，需要法治。

　　第一，依法治理、形成共识与秩序。公务员薪酬法律是政府及其公务员与社会各界就公务员劳务价值和补偿方式和水平达成的社会共识。例如，只有建立工资报告法律制度，才能为工资调整和比较奠定操作基础和数据平台；再如，依法制定薪酬结构，避免混淆工资、津贴和福利的界限。现行《公务员法》过于粗放，命令、禁止和授权的范围并不明确，且缺乏制裁措施和社会监督机制，尚未形成公务员薪酬的法律规范。

　　第二，调结构、建机制。首先，按照基本生活成本夯实基础工资，按照职务要求、责任和风险程度设定级别工资，夯实由职级定量的基本工资。公务员平均工资等同社会平均工资的10%-20%(现行水平)，基本工资是最可靠的收入，滥补贴是靠不住的，这就是整治和健全公共部门薪酬制度的社会基础，应根据CPI建立正常增长机制。其次，严格规范津贴补贴和福利，全国统一规范计量标准，在为公务员创造较好的工作条件之时，严格禁止各类各地公共机构滥发滥用，坚决堵塞漏洞；再次，将公务员保险和保障纳入全国统一的社会保障系统，教育公务员形成终生收入期望值，避免短期行为和急功近利。

　　第三，引领国家整合养老金制度和建设社会保障体系。在“十二五“规划期间，结束单轨式公务员保险，在基础养老金、基本医疗保险、住房保障、生育保险、工伤保险、失业保险几个领域，将公务员视同国民，同国民享有同等待遇(纳税者适度增加)，建立公务员退出机制。依法建立公务员职业养老金，政府补贴和个人储蓄结合，委托受托人管理，市场化运营，阳光化操作。

　　最终，让一个为政府廉洁工作35-40年的公务员，可以不冒任何风险地成为中产阶级，拥有10-15万元的年收入、自己的住房、相当工资80%的养老金、分担75%以上费用的医疗保险、子女接受高等教育。

　　(杨燕绥 作者为清华大学公共管理学院教授；清华大学公共管理学院博士后胡乃军、中国人事科学院助理研究员王梅对此文亦有贡献)