人大代表：修改预算法应明确“三公经费”内容

张桂芳

　　对经济社会发展中出现的社会极其关注、群众反映极其强烈或者是特别重大的问题，属于人大职权范围内的，建议探索采取质询、特定问题调查等方式回应社会关切

白天

　　人大监督实践中，一些监督手段用得较少，如询问和质询；一些监督手段基本不用，如特定问题调查。建议全国人大进一步完善监督法

　　昨日，出席十二届全国人大二次会议的广东团代表们审议了《全国人大常委会工作报告》。如何通过立法推进改革？如何加强人大在重大事项上的决定权？如何推进预算法的修改、推进预算公开制度化？改革和改进人大工作成为代表们热议的焦点。代表们在发言中积极建言献策，现场气氛热烈。

　　全国人大代表、广州市人大常委会主任张桂芳：

　　回应社会关切 加快制定相关法律程序

　　“积极回应社会关切，是中央对各级人大明确提出的新要求，也是人民群众对人大工作的新期待。如何在重大问题面前既不越位、也不失声，是对人大工作的更高要求和重要考验。”昨日，张桂芳发言时说，建议全国人大常委会进一步发挥示范表率作用，就人大工作如何回应社会关切这一问题专题研究，出台一些具体措施和机制。

　　他建议对社会比较关注、涉及人大工作的一些重大综合性问题，可以安排人大常委会新闻发言人及时回应，作出说明。对群众反映比较强烈、涉及人大工作某一领域的问题，可由专门委员会负责人及时向社会表明态度，予以回应。对经济社会发展中出现的社会极其关注、群众反映极其强烈或者是特别重大的问题，属于人大职权范围内的，可以探索采取质询、特定问题调查等方式回应社会关切。

　　他还建议全国人大加强法律监督的力度以解决目前一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题。他说，法律实施离不开法律监督。全国人大及其常委会担负着监督宪法和法律实施的重要职责，建议进一步加大法律监督力度，推动宪法和法律的实施。一方面，对关系经济社会发展和民生保障的重要法律的实施情况加强执法检查。充分利用各级人大力量，上下联动，在全国范围内形成执法检查的声势。针对检查中发现的问题，督促各级行政机关、审判检察机关切实整改，做到严格执法、公正司法；对需要修改完善的法律法规，及时启动修法程序；对执法检查情况要通过媒体向社会公开，强化社会监督；对法律执行不力的，要探索建立起追究责任的制度和措施。另一方面，推进备案审查工作，着力促进这项工作的制度化、规范化，克服形式主义，防止有关部门以文件代替甚至改变法律，防止规章超越立法，努力解决法出多门、政出多门的问题，保证国家法制的统一。

　　全国人大代表、深圳市人大常委会主任白天：

　　加强人大监督 健全监督程序监督职责

　　“要加强人民代表大会制度建设，充分发挥人大作为国家权力机关的作用，进一步完善监督制度，增强人大监督实效是关键的一环。”白天说，“《全国人大常委会工作报告》提出，要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，我认为这个提法意义重大。”

　　白天介绍，自2006年监督法颁布以来，各级人大常委会的监督工作有法可依。但是在实践中也暴露了一些问题，一些监督手段用得较少，如询问和质询；一些监督手段基本不用，如特定问题调查。他认为这方面的问题值得注意。

　　他说，监督法既然已经规定了职权，就要细化职权的启动、运行规则和后果，让人大监督落到实处。全国人大应进一步完善监督法，健全监督程序和监督职责，同时加强制度实践，为下级人大启动监督工作提供指引，防止立法虚置。

　　“今后一个相当长的时期内，各级人大要围绕改革开展工作，要保证改革于法有据，建议全国人大常委会加强对地方人大的立法指导。”他说，从去年开始，深圳人大对本市实施一年以上的153部地方法规进行了全面梳理，根据执法状况作出修改法规、加强执法监督等工作安排，开展了规范性文件备案审查工作。今年深圳要继续围绕改革，加强立改废，并启动立法后评估，提高立法质量。鉴于全国上下改革一盘棋，上级人大的立法行为对下级人大的立法行为影响较大，同时，要总体修改的法律法规数量比较多，建议全国人大尽快下发一个总体指导意见，拿出立改废的时间表，便于地方人大提前做好调研准备。

　　他还建议在立法法修改的同时，全国人大进一步明确特区立法权先行先试的范围，尽量给特区立法权留足创新空间，切实发挥特区立法为国家立法探路，为改革创新发挥引领、推进和保障作用。

　　全国人大代表、省环保厅副厅长陈敏：

　　环境保护法 今年尽快修订颁布实施

　　陈敏说，作为一名环保工作者，她对《全国人大常委会工作报告》9次提到生态环境保护，尤其是在加强生态环境保护立法、强化对相关法律执法检查等方面做了大量卓有成效的工作，感触颇深。

　　陈敏介绍，我国现行环境保护法律有20多部，为推动我国环境保护、改善环境质量发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展，环境面临着巨大的压力和挑战，而现行的环境保护法已不能满足人民群众日益高涨的环境诉求。“我们很高兴地看到，全国人大常委会高度重视环境保护法的修订工作，通过对环境保护法修订的深入调研，在分析环境问题产生的深层次原因、充分听取各方面意见后，完成了修订草案，并进行了两次审议，即将进入第三阶段审议环节。”

　　不过，陈敏注意到，《全国人大常委会工作报告》对2014年主要任务的规划，仅提到“修改环境保护法”，没有明确今年要完成修订工作。“目前全国各地已经都在开展相关试点示范，如果缺乏上位法的支撑，相关工作推进难度将会比较大。”

　　为此，她建议，应明确写明，在今年尽快修改完善环境保护法，并将其颁布实施，并对常委会二审通过的修订草案中的亮点予以保留。她还建议，在该法进行三审时，应补充“环境经济政策，如排污权有偿使用和交易，以及环境污染责任保险”等方面的内容。

　　此外，陈敏还建议，全国人大常委会应加强对各地实施《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》的情况进行监督检查。她说，实施循环经济和推行清洁生产是推动污染防治、解决环境保护问题的重要措施和根本途径。而两法已颁布多年，实施效果并不理想，迫切需要全国人大常委会组织对“两法”实施情况的监督检查，以促进“两法”达到立法预期效果。

　　全国人大代表、广州越秀集团董事长张招兴：

　　预算决算审查 代表提前介入预算编制

　　“十八大报告和十八届三中全会《决定》都强调要加强对预算决算的审查监督。这是今后人大依法履职和推动改革的一个重要着力点。”张招兴说，深化对预算决算的审查监督是一项重要工作，建议全国人大常委会在充分调研的基础上，对此进一步加强。他说，一些地方人大在这方面有不少探索和实践，有些做法值得全国人大委员会参考和借鉴。

　　为能够很好地为加强这项工作建言献策，张招兴进行了相关调研。他认为，广东人大常委会的探索实践可以为全国的改革提供经验。比如，广东人大常委会曾专门就底线民生问题提前介入预算编制，完善升级财政预算支出联网监督系统，引入第三方对政府重大投资，实行绩效评估监督。广州市人大常委会在这方面也有探索，比如，在人代会前组织财经委委员、部分代表和有关专家对预算草案进行先行审查，人代会期间安排每个代表团分别专题审查1个部门预算和1个政府投资重点项目预算，要求部门预算单列并细化“三公”经费和专项支出，开展社保资金预算执行专题调研监督……今年，广州市人大常委会还将加强对经营性国有资产和政府重点基建投资项目的监督，并对有关部门落实审计查出问题整改情况进行专题询问等。

　　“希望全国人大常委会加强对地方人大预算工作的调研指导和经验总结，从增强审查力量、提前介入编制、完善草案附项等入手，更好地推动这项工作的开展。”张招兴说。

　　全国人大代表、暨南大学管理学院教授卢馨：

　　修改预算法 应明确“三公经费”内容

　　“《全国人大常委会工作报告》提出，今年全国人大将加强重点领域立法，修改预算法，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。我非常支持。”卢馨说，预算法是约束和监督政府行政行为的制度规则，它是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理，是构建和塑造现代国家治理体系的关键。

　　她说，修改预算法应当从法律层面上明确预算公开的主体、范围、内容、详细程度、公开的形式与步骤、相关主体的责任以及其他基本要求，出台实施细则或释义，避免各方面在对条例的把握和理解上出现歧义。“比如，各政府部门对‘三公经费’的理解不一致，因此，哪些开支应该列为‘三公经费’、记入行政经费，立法应该明确。”同时，还应该明确预算公开的具体层级和内容，比如要求公开到“项”和“目”，如此才能达到预算监督的目的，清晰呈现出政府开支账单。她还建议明确预算法的法律责任，明确对违反预算法有关规定的惩罚责任条款，以增强预算法的可问责性。

　　对于推进预算公开工作，卢馨建议，以重大民生支出作为预算全过程公开的“突破口”，全面公开预算安排的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等财政支出的分配依据、预算安排情况、预算执行情况。“不仅要公开预算编制信息，还要逐步更多地公开预算执行、审议、变更、决算、绩效、财政经济运行预测等信息”。

　　全国人大代表、广东雅士利集团总裁张利钿：

　　第三方独立审查 建立制度引进激励机制

　　“《全国人大常委会工作报告》提出继续开展专题询问，完善组织方式和工作机制，增强针对性和实效性。健全对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件的备案审查制度。我觉得这很重要。”张利钿说。

　　他说，我国法律赋予了全国人大对规范性文件备案审查的权力，但在实际执行过程中，依然存在需要改进的地方。为改进工作，他建议严格实行备案程序和内容实质性审查的同步化，在备案的同时启动上级人大、政府部门的实质性审查，对发现的问题尽早纠正。“还应该加大对各级人大法律委员会，以及有关专门委员会的专业人员、专项经费的投入，加大审查力度，对重要的地方规范性文件建立类似‘集体合议’制度，审查组由3—5人组成，并承担相应审查责任。”

　　他还建议，建立第三方独立审查制度，引进激励机制，设立可供查询、供各级部门选择的“审查专家共享”数据库，对备案审查付诸实施后出现严重问题的进行“二次稽查”。此外，还可以建立可查询的地方法规审查的大数据库，借鉴及录入相关的各地法规、可行性案例，做到资源共享。

　　全国人大代表、美的集团高级副总裁袁利群：

　　打造透明财政 各地财政支出横向对比

　　全国人大如何更好地“发挥监督作用，保障经济转型再发展”？袁利群在昨天发言时谈了她的思考。

　　袁利群说，企业转型升级不仅要依托市场的力量“强身健体”，更要借助政府的作用，实现再创新再发展，希望全国人大能采取更为有效的方法和手段，保障国家重大改革依法有序推进，监督创新政策如期落地。她还建议人大督促政府加大实施普惠性政策，让所有企业公平享受改革带来的红利。“比如，可以重点关注中小企业的发展问题，激发创新活力，优化经济结构等。”

　　就如何完善建立预算配套机制，以及加强预算的精细化管理，袁利群提出，考虑到实施结构性减税以及对科技创新等鼓励政策短期可能会影响地方财政收入和税收，因此，建议在政策实施推广初期，财政预算应充分考虑政策实施对地方财政的影响，实施专项预算管理，平衡好结构性减税政策与财政收入的关系，促进地方加快政策落地。

　　她还建议加强预算精细化管理。“国家一直在持续推进全面预算管理体系的建设，2014年又提出了全口径预算等要求，但目前预算管理还不够精细化。”对此，她表示，要实行全口径的预算体系，就应着力把所有政府性收入、支出以及资产、负债全面纳入预算管理，并清晰所有预算项目的来源、去向及预算规则。通过监督，强化对预算执行情况的动态跟踪，有部署地推动分项目、分类别、分地区公开预算过程，倒逼预算管理的刚性执行。

　　此外，她还建议对重点支出项目在纵向同比分析基础上，开展各地区的横向对比分析，清晰各地区存在的差异，更好地监督重点领域资源投入效果，打造透明财政。(特派记者 张由琼)