法治中国建设的具体路径和制度设计

　　编者按：

　　中国行为法学会与中南大学近日在湖南长沙举办首届“法治中国·湘江论坛”，来自法学理论和法律实务界的100余位专家学者围绕“法治中国建设与国家治理现代化”展开讨论，共襄法治中国建设大计。论坛举办契合了即将召开的党的十八届四中全会的主题，对全面推进依法治国具有特殊意义。

　　中南大学法学院院长陈云良教授向论坛报告了国家社科基金重大项目“加快法治中国建设研究”的阶段性成果，并请与会代表评议。该报告从“完善党的领导体制和执政方式，加快推进依宪执政”、“建设法治政府”、“深化司法体制改革，实现司法公正”、“提高社会治理能力”、“开展法治评估，推进法治进程”五个方面系统阐述了推进法治中国建设的具体路径和制度设计。

　　编辑部邀请陈云良教授对“法治中国建设”课题项目的内容进行精要解读，以飨读者。

　　改革开放以来，中国经济高速发展，成就骄人，但也出现了贪污腐败、环境污染、食品安全、信用消失、法制松弛、道德沦丧等严重的社会问题，并且一直得不到有效解决，反而呈日趋恶化的趋势。当前，上述社会问题已近堆积成“堰塞湖”，危及社会的基本稳定，威胁到了党的执政地位。如不尽快解决，社会结构可能会被进一步撕裂，甚至崩塌。

　　通过近20年来的探索，我们认为法治是彻底解决这些问题的根本手段，是化解管治危机的基本方式。只有法治才能救中国，这一认识已经成为国家意志。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进法治中国建设。习近平总书记提出，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

　　既然法治是根本手段，那么，就必须加快法治中国建设进程，尽快化解执政危机、管治危机、生存危机乃至道德危机。今年7月29日，中共中央决定党的十八届四中全会专题讨论依法治国重大问题。党的全会专门讨论法治建设这是我党历史上破天荒第一回，说明我党已充分认识到法治的规范和引领作用，认识到法治中国建设的紧迫性、艰巨性。只有加快建设法治中国，才能及时解决转型时期出现的各种社会问题和社会矛盾，才能让全面深化改革本身于法有据，才能真正推进国家治理现代化，才能实现国富民强的中国梦。

　　要加快推进法治中国建设就必须找准着力点，找到事半功倍的方法，尽快解决法治中国建设当中的重点、核心和关键问题。首先，要坚持依宪执政。依宪执政是法治中国的基石，实现了党的依宪执政，就打好了法治中国的基础；其次，要加快建设法治政府。法治政府是法治中国建设的主体工程，法治政府建成了，那么法治中国主体任务也就完成了；再次，司法是公平正义的最后防线，底线守住了，社会肌体就不会溃烂。因此，司法公正是法治中国建设工程里面的支柱和栋梁。加快司法体制改革对法治中国建设能起到事半功倍的效果，正因为如此，新一届中央才会如此重视和加快司法改革的步伐；第四，法治社会相当于法治中国建设工程里面的建设工人的合成。每一个社会成员必须具备浓厚的规则意识，按事先设定的规制、图纸施工，法治中国才有可能建成。法治社会应当与法治国家、法治政府一体建设。此外，要开展法治建设评估，通过评估来发现建设当中存在的问题，总结经验，同时通过评估推动地方与地方、部门与部门之间的法治竞争，有效推进加快法治中国的进程。

　　依宪执政首先改革党的领导体制和执政方式。现行宪法是推进各项改革的最大公约数，党要坚定维护宪法权威，根据现行宪法确立的国家制度和社会制度，推进国家治理现代化。要将“依宪治国”载入党章，明确规定党的领导权的具体内容和行使方式；明确规定党的领导权与执政权的不同性质和范围，使领导权与执政权分工协调。要健全宪法实施监督机制，制定各级党委作出违宪决策的责任追究制度；增设宪法委员会为全国人民代表大会的一个专门委员会，专门研究、审议和拟订有关宪法解释、宪法实施监督的议案。推动人民代表大会制度不断完善，要善于通过人民代表大会实现党的领导，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

　　要明确定位各级政府职能，全面推行权力清单制度，严格界定政府权力边界；进一步整合部门交叉和管理分散的行政权力事项，优化政府职权配置。加快制定行政程序法、行政收费法、政府信息公开法，推动修订行政许可法、政府采购法等，从顶层规范行政权力。要规范行政立法，完善立法前评估制度，提高行政法规、规章的合法性和科学性；全面实施行政法规、规章的立法后评估制度和定期清理制度。建立健全重大行政决策咨询论证机制，扩大民主参与范围，畅通民主参与渠道；建立重大决策的合法性审查、评估机制。深化行政执法体制改革，创新行政执法方式，整合行政执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。要普遍建立政府法律顾问制度，提升政府依法行政水平。要完善行政权力运行的监督激励机制，预防和惩治行政腐败。

　　司法改革是当前的社会热点问题，深改组出台的文件和最高人民法院出台的司法改革规划已经做了全面、科学的安排。我们建议建立省级司法管理委员会，确保独立公正行使审判权与检察权；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，在此基础上尽快实现从中央开始的统一管理；探索建立与行政区划适当分离的司法管辖区制度。要加强司法人员职业保障，建立符合职业特点的司法人员管理制度与职业保障制度，将司法人员的薪酬水平提高到政府公务员的两倍。要健全司法权力运行机制，改革审判委员会、检察委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制、主诉检察官责任制；以审判权为核心，处理好审判权、管理权、监督权三者之间的关系。

　　法治社会建设的核心是提高社会治理能力和自治能力。社会先于国家与政府而存在，建设法治社会是破解法治瓶颈、加快法治中国建设的有效路径。建议加快社会立法进程，注重社会自发秩序的建构与立法逻辑的自下而上性，发挥授权立法的优越性，有计划有步骤地开放社会空间。建议推进社会治理法治化，依靠法律来规范个人、社会组织的行为，协调社会关系，努力将各项社会治理活动纳入法治轨道，实现社会的制度化、规范化、科学化治理。建议鼓励和支持社会组织依法自治，激发社会组织活力，实现各类社会组织规范有序地发展；加强基层民主建设，推动社会组织依法自治。建议规范社会力量在矛盾化解中的重要地位，充分利用乡规民约动员各种社会力量参与化解调处社会纠纷；依法确定行业调解、专业调解、社区调解的效力，保障各类调解的合规性和合法性。

　　评估是对法治建设的定期“体检”，全面开展法治考核评估可以有效检验各阶段、各地区的法治建设成效，发现问题，总结经验，推动地方之间、部门之间的法治竞争，提供各级党委、政府建设法治积极性、主动性，有效加快法治中国建设进程。评估指标的设计应当从中国的现实国情出发，提炼出能真正促进法治建设的指标体系而不是不痛不痒的走过场，更不能简单照搬西方法治指数。法治评估应当尽量依靠社会组织来开展，而不是由某个国家机关来组织。法治评估应当以依法执政、人大依法行使权力、依法行政、司法公正、人权保障、民主参与为一级指标设置评估指标体系。(中南大学法学院院长、教授 陈云良)