检察日报：香港“三知”策略预防公务员腐败行为

　　对腐败行为进行预防是人类制度文明发展的新战略。预防公务员腐败被视为是政府部门良好管理、高效运作和提供优质公共服务的基础。香港廉政公署采取执行、预防和教育三管齐下的方针惩治和预防腐败，而其中预防贪污等腐败的工作则主要由防止贪污处(Corruption Prevention Department)来承担。

　　为防止政府机构公务员的贪污等腐败行为，香港廉政公署防止贪污处与香港公务员事务局联合制定了公务员防贪指引，为公务员提出了明确的行为方向，指出何种行为可为、何种行为不可为。防止贪污处对公务员的防贪指引采取的是“三知”策略，即“知彼、知己、知行合一”，三个方面缺一不可。

　　“知彼”主要是指公务员必须了解和知晓香港的主要法规和贪污问题的诱因，即香港有哪些防贪法例，这些法例是怎么规定的;公务员的行为规范是什么，有什么样的纪律要求;容易导致贪污舞弊出现的情况是什么。“知己”是指公务员特别是政府管理层应该了解自己的工作类别和性质及可能存在的贪污风险，了解相关的监察与制衡机制，了解公务员应该具备的信念和品行。“知行合一”则是指公务员在了解了自己的工作性质和

　　所面临的贪污风险及香港有关贪污的法例规定后，所应该采取的行为。防止贪污处的“三知”策略从公务员的认知心理和工作性质出发，把自我价值认知和贪污预防工作有机结合在了一起。

　　知彼:指引公务员远离贪污的高压线

　　公务员防贪指引要求政府和有关机构的管理者加强公务员对防贪法例、公务员行为及纪律指引、容易导致舞弊情况的认识。《防止贿赂条例》是香港法例中关于贿赂行为的最基本的法律，它意在防止政府内的贪污行为，并为政府人员定下了最基本的行为准则。《廉政公署条例》则是廉政公署成立和运作的依据性法律，该法律除对廉政公署的人员构成、组织职能、财政拨款作出具体规定外，还对廉政公署的职权进行了详细的列举。

　　公务员事务局和各部门还为公务员提供了行为及纪律指引，防止贪污发生。各部门在此基础上，可以根据具体情况，制定不同形式的指引。这些指引通常以一些备受关注的内容为重点，而且在每个问题后还会附上一到两个现实的案例便于公务员理解。在指引中，通常会列举一些容易导致公务员贪污的情况，提醒公务员注意避免。例如公务员遇到利益冲突和欠债问题时，很可能会在履行职务时降低对贪污问题的警觉性，因而较容易受到诱惑，指引就作出了明确的提示。

　　利益冲突是指公务员因为私人利益而未能适当地履行公职，包括真实的利益冲突和被视为有利益冲突存在的情况。前者是指公务员在处理公务时的行为和决定受到其私人利益的影响。如在进行招投标时，公务员担任评委对与自己有私交的投标者有所偏袒。这样的情况很可能会导致滥用职权，如果其中涉及到贿赂问题，收受利益则更可能会构成犯罪。后者是指市民认为公务员在公事上的行为和决定受到了私人利益的影响。香港的公务员如果没有及时地采取措施避免这种猜测则可能会受到市民的非议和投诉。这种冲突未必会涉及滥用职权的行为，但是它和真实的利益冲突一样，也可以造成严重的损害，打击市民对公务员队伍诚信的信心。

　　欠债问题是可能导致公务员贪污受贿的另外一种常见情况。在香港，公务员必须谨慎地处理好个人财务问题，避免出现欠债。一般来说，过度的挥霍、消费水平超出个人实际收入和个人财力、进行投机活动如赌博都可能会使公务员出现财务上的困难与窘迫，最终出现欠债问题。而公务员出现欠债问题是一项严重影响政府形象的事情，会受到市民和传媒的普遍关注。这一方面是因为公务员欠债可能会导致公务员滥用公共权力，进行贪污和其他非法勾当，以填补债务空缺;另一方面因为过大的经济压力势必造成公务员精神压力倍增，影响公务员的工作表现。因此，指引中提醒公务员注意:时刻谨记欠债可能引起的严重后果，倘若发现任何员工有欠债问题，应立即通知主管人员。要避免向同事，特别是下属及与部门有公务往来的人借贷，向管理层举报非法借贷活动。通过“知彼”，公务员明晰了防贪法例和可能引发贪污的情况，进而能有效地避免触碰贪污高压线。

　　知己:构筑公务员防贪的防火墙

　　无论是政府还是其他公营机构，他们行使的权力都是民众赋予的，这种权力效力覆盖全社会或者某一特定行业、特定领域，可谓影响广泛。公务员是公权力的实际执行者，他们在行使权力时必然会面临公权力的利他性和行使者的自利性之冲突。因此，只有相关部门的管理人员实现“知己”目标，充分洞悉贪污风险出现的环节，主动制定相应的预防措施，堵塞贪污发生的漏洞，贪污行为才可能减少。

　　几乎所有行使公权力的机构都存在不同程度的贪污风险，而在诸如执法、行政审批、投标拍卖等环节贪污诱因和风险尤高，必须给予特别关注。在香港政府部门，管理层应熟知所属部门可能存在贪污的环节，制定有效的精细化措施加以监督，以最大限度预防公务员贪污行为。在执法工作中，常见的贪污风险是隐瞒不法活动，向巡查对象通风报信，透露拟进行的扫荡或执法行动，选择性执法，与不良分子或有公务往来的人士关系过于密切，滥用自由裁量权，等等。在发牌及处理申请中，可能存在偏袒个别申请人，向他们提供意见或资料，令他们较其他申请人占优、加快或延迟处理申请或发牌。在投标管理中，可能存在入标条件的内容有偏袒成分或意思含糊不清，使不合格的投标者或承办商能获得挑选进入最后评选、投标评审委员未申报利益冲突或偏袒个别投标者、向个别投标者透露敏感的投标资料等;在人事及行政中，可能存在处理虚假的津贴申请，例如超时工作津贴、交通津贴或房屋福利等;在人士聘请、晋升、培训或表现评核方面有所偏袒，伪造执勤记录尤其是外勤人员的记录，未经授权收受公务往来人士的贷款。通过对各种工作环节的精细化分析与预防管理，公务员贪污行为几乎无立足之地。

　　知行合一:确保公务员防贪见实效

　　对于公务员队伍来说，要有效防止贪污腐败，除了前述的知彼、知己外，最重要的就是知行合一。预防贪污行为，领导层的决心至关重要。在香港政府部门，领导层和管理层必须做到以身作则、执行监管措施、推广诚信计划、持续推行诚信计划、把诚信计划纳入公务员培训及工作系统。对于管理层而言，除了奉行廉洁守正的原则外，还应把鼓励公务员实践诚信的工作放在首位。

　　在香港，政府部门制定有关规章制度是为了给公务员提供明确的指引，树立正确的价值观念。管理者必须在规章和管理措施制定出来以后身体力行，以向公务员传递正确积极的价值取向。管理人员应该积极主动地采取措施，推行监管制度，用公正负责的态度迅速处理一切涉嫌或可能涉嫌贪污舞弊的行为，并借此向全体公务员传递明确信息，即在本机构内对于贪污舞弊行为绝不容忍，绝不姑息。

　　同时，推广诚信计划也是香港确保公务员队伍杜绝腐败的重要一环。在香港，政府部门管理层应该把诚信理念纳入公务员培训及工作系统。管理人员除了自己要以身作则外，还需要把廉洁的标准列入部门行为指引当中，把廉洁的内容纳入到部门培训的课程当中。当然，要成功地建立部门的诚信文化，必须获得公务员的支持，而相关的配套制度也要及时更新，才能产生良好的效果。

　　今天的香港社会，上到行政长官，下到普通公务员，财产、收入情况全部公开透明，贪污行为无处遁形，上行下效，全社会廉洁、诚信风气蔚然。香港廉政公署“知彼、知己、知行合一”的策略为我们的反腐败工作提供了借鉴。

　　(郑重 作者系上海市高级法院法官、法学博士)