日本科学系统开发国土资源 “小”土地上大作为

　　日本的人口密度约为中国的3倍。虽然国土面积小、人口密度大，但日本通过科学、系统的国土资源开发，以相当高的土地利用效率，实现了工业化和城市化，并且在工业化浪潮之后依然维持着66%的森林覆盖率，世界罕见。在经济发展和住房需求的双重压力下，提升产业层次、完善土地立法、科学系统开发国土资源成就了日本在“小”土地上的大作为。

　　提升产业层次是根本

　　世界各国发展历史已经证明，土地利用与经济发展存在着农村耕地减少，工业、商业等非农用地扩大的关系，且一般都会呈现“U”形曲线的变化规律。城市化水平在30%～70%时是建设用地增加和耕地减少最快的时期。土地利用与经济发展之间，尤其是耕地与GDP、工业增加值、服务业增加值、投资及城市化水平等之间存在着密切关系。

　　北京师范大学教授张琦经过研究发现，1961年～2001年日本和韩国工业化时期，GDP增加1亿美元，韩国耕地减少740公顷，远远高于日本耕地减少265公顷。从工业增加值、服务业增加值和固定资产投资看，韩国的耕地消耗也是日本的3倍。日本的耕地集约利用程度远远高于韩国。这说明日本的土地利用效率大大高于韩国，经济增长质量和水平更高。换句话说，同样的投资，韩国必须比日本付出更多的耕地才能换来同样的效益。

　　张琦的课题组还对工业化加速时期中、日、韩三国耕地减少对经济发展影响程度进行了比较。在土地的集约利用程度方面，耕地每减少1万公顷，日本GDP增加137.8亿美元，是韩国95.1亿美元的1.45倍，是中国13亿美元的10.6倍(以中国百强县2002-2004年的指标)。第二产业增加值方面，每减少1万公顷，日本第二产业增加为101.9亿美元，韩国为60.5亿美元，中国为7.8亿美元，只相当于日本的7%、韩国的12.9%。第三产业增加值之间的差距最大，中国分别为日本的3.5%和韩国的5.4%。

　　这说明了单位土地面积对经济的贡献率方面，中国土地的集约利用水平远远落后于韩国和日本。粗略估计，如果将土地集约利用水平提升到韩国工业化加速时期的水平，新增1亩建设用地相当于目前利用水平下的10亩，如果提升到日本工业化加速时期的水平，则相当于目前利用水平下的16亩，潜力与前景十分可观。

　　日本是如何保持如此高的土地利用效率的呢？

　　这首先取决于产业结构的不断提升。日本在高速工业化时期，也出现过农地大量转用的情形。随着经济增长方式的变化、产业结构的优化,日本工业用地的集约利用程度发生了很大变化。工业用地年均单位面积产出从重化工业为主的工业化中期的470.6亿日元/平方公里，到以知识密集型产业为主的工业化后期提升到1392.2亿日元/平方公里，再到以第三产业为主导的后工业化时期的2128.6亿日元/平方公里，实现了“三级跳”。

　　其次与日本的国土综合开发计划息息相关。张琦说，经济发展与耕地减少或者建设用地增加之间是有内在变化规律的，耕地减少也仅仅是发展趋势性规律，人们完全可以根据经济发展需求和土地资源条件进行主动调整。从上世纪60年代开始，日本政府根据产业演进规律，围绕着国民经济社会发展战略, 先后制定并实施了四个全国综合开发计划，不断提升、优化产业布局。1962年日本开始实施“据点开发”的地区开发战略，对新开发地区给予优先分配公共投资、修建交通、通讯设施和贷款、减税等优惠待遇，保证了以重化工业为中心的国民经济的高速发展，60年代末在太平洋沿岸及其延伸地区形成了一系列工业区。60年代末，日本国土开发转向地区均衡发展，对后进地区采取财政、税收和融资等方面的优惠政策，振兴地方经济。1977年，日本政府提出“地方定居圈”的地区开发战略，向地方疏散工业，而且完善广大农村的公共服务，逐步实现整个国土的均衡利用。1988年，日本提出多极分散的国土开发战略，开始扭转人口、经济功能、行政功能过度集中的状况。

　　日本的城市化探索

　　在工业化推进下，日本的城市化比例也在不断提升，这一过程中不断追求土地成本集约和采取高度混合的用地模式也值得学习。如鼓励城市建设高层公共住宅，缓和土地供需矛盾；合理开发地下空间，有效扩充城市容量；大力开发地下交通，努力扩展土地经济供给能力；实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。将城市区域划分为市街化区域和市街化调整区域,在市街化调整区域以外，将农地分为一、二、三类，原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用；以及通过山区地形改造、填海造陆等提供建设用地以便满足工业、交通和住宅需求等。

　　在日本城市蔓延的过程中，土地重整对抑制城市无序蔓延、降低土地破碎程度、改善居住环境发挥了作用。土地重整是每个土地持有者贡献自己一部分土地(约占个人全部土地的30%)，为道路、公园、其他公共地域以及储备土地等提供空间。在土地重整项目结束时, 出售储备土地来支付规划、管理和建设等成本。这样既提高了土地持有者的土地价值，又通过自我融资完善了公共设施，对土地持有者和规划部门双方极具吸引力。

　　新世纪以来，针对大城市无序扩张损害自然环境和农业用地的现象，日本政府又开始允许城市尤其是中小城市通过土地利用、增加市中心容积率、兴建中高层公寓等方法发展紧凑城市。比如青森市拥有人口31.3万，65岁及以上老人占20%以上，具有严峻的人口问题。由于人口向郊区分散，每年清除积雪都是一笔不小的开支。1999年该市开始实施紧凑城市策略，目前不仅行政管理有效，而且取得显著的市民利益和环境效益。