破解“非法经营旅行社业务”：界定边界 合理疏导

　　破解“非法经营旅行社业务”之道

　　李广

　　旅游学界没有给出“旅游”和“旅游者”的基本学术概念，法律法规没能界定旅行社经营范围的合理边界，导致了旅游市场中的企业要么缴纳高额注册资金、质量保证金、投保旅行社责任险，甚至要正式聘用最少3个并且不少于员工总数10%的导游，来取得一张旅行社许可证(实际上大多数新业态下的旅行社，并不需要这么多导游，关于此问题的探讨，可见笔者2016年8月4日在本报发表的《旅行社的导游与战船上的桨手》一文)；要么彻底放弃旅行社经营许可证，甚至连基本的营业执照也不需要，以咨询公司、教育培训机构等名义大肆开展旅游业务、争抢客源(参见笔者1月4日在本报发表的《“非法经营旅行社业务”之惑》)。

　　而行政执法部门，要么是执法力量不足——面对全国近3万家旅行社，执法能力已经捉襟见肘，更何况要去查处如此众多，隐藏在各个角落的“非法旅行社”。

　　而更为关键的是，即使发现某家企业或机构“非法经营旅行社业务”，对方也会对照法律、法规，辩解自己经营的不是旅行社业务——自己服务的是体育爱好者、学员、会员，而不是“旅游者”，自己开展的是体育、教育、户外活动，而不是“旅游”活动。

　　界定边界

　　怎么解决以上这些问题？笔者尝试作一探索，与业内同仁探讨：

　　首先，加强旅游学科建设和学术研究，明确“旅游”“旅游者”等基础学术概念(也是重要的法律定义)是首当其冲的重要问题。对此，不再赘述。

　　其次，延续《旅行社条例(修订草案送审稿)》(以下简称“草案”)中的法规规制方向并进一步加以完善。虽然目前草案对旅行社业务边界的规定存在这样那样的问题，但其确定了“以营利为目的”“以包价旅游业务”为核心业务，这两个判定标准的方向是正确的。但仅以此作为区分标准，将会“误伤”一些合法的经营活动，使一些企业服务消费者的合法合理的业务延伸受到约束和限制，因此建议再增加以下两个判定标准：一、是否长期、持续开展类似活动，而非偶然性的行为；二、是否以“包价旅游”的产品和服务对外面向不特定的群体进行广告宣传和招徕。或许加入这两个要素，对具体案例进行考量，可以有效区分合法业务的延伸与非法经营的旅行社业务。

　　而对于交通、住宿经营者的特定经营活动进行合法的排除，除按照上述条件加以辨别外，还应进一步予以精细化修正，不应限定为“在本经营场所内”，而应限定为“服务于本企业顾客的附加需求”。

　　如此一来，或许可以在“旅游”“旅游者”等核心概念未有统一定义前，较好界定旅行社的业务边界。

　　严格执法

　　另外，再严谨和合理的法律界定，也需要严格执行。在确定旅行社业务的合理边界后，就应当严格执法，对非法经营旅行社业务的企业和机构，按照法律规定，由“旅游主管部门”或“工商行政管理部门”予以查处。

　　在这里特别强调的是，旅游主管部门在这一执法问题上，有充分的法律授权，是可以针对经营非法旅行社业务的企业和机构进行查处的。同时，工商管理部门也应担负起应有的责任。

　　合理疏导

　　除了确定边界、堵住缺口，还应考虑合理疏导。行业管理部门应考虑放宽旅行社的准入条件。

　　作为一个充分竞争的行业，作为一个并不关系国计民生的生活性服务行业，作为一个提供的产品和服务并非居民硬性需求的行业，在行业监管上是无需设置过多条框门槛的。市场自然会发挥其调节功能，实现行业的优胜劣汰和自我净化，市场经营主体也会基于风险收益、投入产出的判断作出进入或退出的理性选择。

　　因此，建议下调旅行社注册资金额度，下调或者取消旅行社质量保证金——虽然质量保证金的设置是因为旅行社为轻资产、高风险行业，设置质量保证金可以使旅游者的权益得到保障。但从实际来看，动用质量保证金的情况并不多见，反而增加了旅行社的资金占用成本，其实旅行社质量保证金的制度已不符合现实，也是一种并不经济的制度设计。何况旅行社需要强制投保的旅行社责任险已可有效对业务风险进行保障。

　　当然，这种观点在业内也面临争议，也有意见要求提高旅行社进入门槛，这种考虑的出发点是好的，是为了提升整个行业的素质、规范行业的发展，但是很多出发点很好的制度设计，经过市场的检验往往会导致相反的结果。

　　其实，稍微推理即可得出结论——门槛越高，进入该行业的企业越少，进入的企业反而会受到更多的约束，而在门槛外企业却可以在市场中自由发挥。要求提高门槛的想法是已在门槛中的企业希望通过行政壁垒维护自己的独占优势，其实最后的结果可能是作茧自缚。

　　在“旅游”和“旅游者”的基本概念无法厘清的情况下，通过法律法规的完善，界定旅行社经营范围的边界，同时降低旅行社的进入门槛，并通过严格执法对现实乱象进行排查清理，宽进严管，建立常态化的退出机制。科学立法与严格执法并重、依法查处和合理疏导并行，或许是解决“非法经营旅行社业务”乱象和困局的现实方法。